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來(lái)源：智南針網(wǎng)
作者：張婧 宋蓓蓓
原標(biāo)題：【重磅獨(dú)家】特朗普政府對(duì)華３０１調(diào)查前景展望（多圖全景解析301調(diào)查）
2017年8月18日，美國(guó)正式宣布對(duì)中國(guó)發(fā)起301調(diào)查，此次301調(diào)查將聚焦在中國(guó)政府推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一些戰(zhàn)略措施，比如“中國(guó)制造2025”關(guān)注的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)以及其他的類似產(chǎn)業(yè)措施。３０１條款既不神秘也不可怕，在充分重視的前提下，應(yīng)從中方的角度考慮，準(zhǔn)備相應(yīng)的應(yīng)對(duì)方案。
2017年8月14日，美國(guó)總統(tǒng)特朗普（Donald Trump）簽署總統(tǒng)備忘錄 (Presidential Memorandum)，要求美國(guó)貿(mào)易代表（USTR）羅伯特·萊特茲（Robert Lighthizer）決定是否就中國(guó)可能不合理或歧視性地?fù)p害美國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、創(chuàng)新或技術(shù)發(fā)展的相關(guān)法律、政策、實(shí)踐展開調(diào)查。
同日，美國(guó)貿(mào)易代表羅伯特·萊特茲發(fā)表聲明，表示將進(jìn)行全面調(diào)查，并根據(jù)需要采取措施以保護(hù)美國(guó)產(chǎn)業(yè)的利益。
8月18日，USTR正式宣布對(duì)中國(guó)發(fā)起301調(diào)查。
全景解析301調(diào)查
什么是301調(diào)查？
修訂后的《1974年貿(mào)易法》中第301條款規(guī)定，USTR在裁定他國(guó)有如下行為的情況下，必須采取強(qiáng)制性報(bào)復(fù)措施（retaliatory measures）：
（1）他國(guó)否定了美國(guó)根據(jù)貿(mào)易協(xié)定所應(yīng)享有的權(quán)利；
（2）他國(guó)的法律、政策或做法違反了貿(mào)易協(xié)定的規(guī)定或剝奪了美國(guó)貿(mào)易協(xié)定所應(yīng)獲得的利益，或不符合貿(mào)易協(xié)定的規(guī)定；或
（3）他國(guó)的法律、政策或做法是“不正當(dāng)?shù)摹?(unjustifiable)，并對(duì)美國(guó)商業(yè)造成負(fù)擔(dān)或限制。[1]
而USTR在裁定下述情況存在時(shí)可以自由裁量是否采取報(bào)復(fù)性措施：
（1）他國(guó)的法律、政策或做法是“不合理的”(unreasonable) 或“歧視性的”(discriminatory)，并對(duì)美國(guó)的商業(yè)造成負(fù)擔(dān)或限制；并且
（2）美國(guó)應(yīng)當(dāng)采取措施。[2]
301條款針對(duì)的是國(guó)家而不是企業(yè)行為，談判與制裁的對(duì)象也都是國(guó)家而非單獨(dú)的企業(yè)。設(shè)立之初，301條款往往被用來(lái)應(yīng)對(duì)侵犯美國(guó)在雙邊或多邊貿(mào)易協(xié)定中權(quán)益的行為。通常而言，強(qiáng)制性制裁僅限于此類違反美國(guó)國(guó)際法權(quán)利的他國(guó)行為[3]。但是對(duì)于USTR可以自由裁量是否采取制裁行為的＂不合理的＂或“歧視性的”他國(guó)法律、政策或做法的法條，定義就要寬泛和自由得多，并不要求與貿(mào)易協(xié)定相關(guān)。
針對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)，301條款中明文規(guī)定＂不合理的＂或“歧視性的”國(guó)家行為中包括拒絕以公平、平等為原則（１）對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)實(shí)施有效保護(hù)或（２）為依賴知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的美國(guó)公民提供公平市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)會(huì)?！?br/>
普通301調(diào)查與特別301調(diào)查有何區(qū)別？
特別301條款是指經(jīng)修訂的《1974年貿(mào)易法》第182款，題目為＂確定拒絕為知識(shí)產(chǎn)權(quán)提供足夠保護(hù)和市場(chǎng)準(zhǔn)入的國(guó)家。＂[4] 該條款規(guī)定，USTR要對(duì)普通301 中已規(guī)定的知識(shí)產(chǎn)權(quán)相關(guān)的不公平他國(guó)行為保持特殊關(guān)注，須在《國(guó)家貿(mào)易評(píng)估報(bào)告》[5]提交后的30天內(nèi)確定在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)或知識(shí)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)準(zhǔn)入方面存在問(wèn)題的重點(diǎn)國(guó)家，如發(fā)現(xiàn)此類行為使用普通３０１條款程序及時(shí)救濟(jì)。
按照目前的做法，USTR每年發(fā)布年度《特別301報(bào)告》，總結(jié)美國(guó)前一年度在知識(shí)產(chǎn)權(quán)國(guó)際保護(hù)和市場(chǎng)準(zhǔn)入方面所做的工作，以及該年度的重點(diǎn)國(guó)家 (“Priority Foreign Countries”，PFC)、 重點(diǎn)關(guān)注國(guó)家（“Priority Watch List”，PWL）和關(guān)注國(guó)家（“Watch List”，WL）名單。列為重點(diǎn)國(guó)家的，USTR正在名單公布30天之內(nèi)必須對(duì)其發(fā)起301調(diào)查。同時(shí)，USTR須在《聯(lián)邦公報(bào)》（Federal Register）上公布所確定的重點(diǎn)國(guó)家名單。
事實(shí)上，特別301調(diào)查內(nèi)容及基本流程與普通301調(diào)查一致，最主要的區(qū)別除了特別301調(diào)查聚焦在知識(shí)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題之外，還有一點(diǎn)在于調(diào)查發(fā)起方式。普通301調(diào)查可以由利害關(guān)系人提出申請(qǐng)而發(fā)起，或者由USTR自行決定發(fā)起調(diào)查，特別301調(diào)查的啟動(dòng)則取決于是否在年度《特別301報(bào)告》中被列為重點(diǎn)國(guó)家（PFC）。對(duì)于年度《特別301報(bào)告》上所確定的重點(diǎn)國(guó)家（PFC），在名單公布30天之內(nèi)，USTR必須對(duì)其發(fā)起301調(diào)查。[6]此項(xiàng)要求不適用于重點(diǎn)關(guān)注國(guó)家（PWL）或關(guān)注國(guó)家（WL）。
重點(diǎn)國(guó)家（PFC）的確定有三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：
（1）他國(guó)拒絕為知識(shí)產(chǎn)權(quán)提供足夠保護(hù)或拒絕為依賴知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的美國(guó)公民提供公平進(jìn)入其市場(chǎng)機(jī)會(huì)的法律、政策或做法是極為嚴(yán)重或極端惡劣的；且
（2）上述法律、政策或做法對(duì)于美國(guó)的相關(guān)產(chǎn)品具有極大的負(fù)面影響；且
（3）他國(guó)沒有與美國(guó)進(jìn)行真誠(chéng)協(xié)商，或雙邊或多邊協(xié)商沒有取得顯著進(jìn)展，無(wú)法對(duì)美國(guó)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)提供足夠而有效的保護(hù)。
在今年4月發(fā)布的2017年度《特別301報(bào)告》中，我國(guó)并沒有被列為重點(diǎn)國(guó)家（PFC），而是被列為重點(diǎn)觀察國(guó)家（PWL）。因此，此次特朗普政府實(shí)際上是通過(guò)簽署備忘錄的方式提醒USTR應(yīng)當(dāng)對(duì)我國(guó)啟動(dòng)301調(diào)查，而后，USTR給予立案，是屬于USTR自行啟動(dòng)的普通301調(diào)查。
由誰(shuí)來(lái)展開調(diào)查？
盡管利害相關(guān)人和美國(guó)總統(tǒng)都有提議啟動(dòng)301調(diào)查的權(quán)利，但是是否立案最終由美國(guó)貿(mào)易代表辦公室（Office of the US Trade Representative, USTR）決定，并主導(dǎo)開展相關(guān)調(diào)查，通常會(huì)組建一個(gè)部門間301調(diào)查委員會(huì)（Inter-agency Section 301 Committee）來(lái)執(zhí)行，委員會(huì)的成員可能還會(huì)包括外交部、商務(wù)部、國(guó)防部、財(cái)政部等。
USTR于1962-1963年間設(shè)立，1980年改為現(xiàn)名。該辦公室為總統(tǒng)辦公廳 (Executive Office of the President) 內(nèi)的行政機(jī)構(gòu)，但直接對(duì)總統(tǒng)和國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)。
USTR的主要職能包括：
（1）制定美國(guó)國(guó)際貿(mào)易、商品和直接投資政策，主導(dǎo)與指導(dǎo)與其他國(guó)家就此類事務(wù)的談判，并負(fù)責(zé)美國(guó)政府在貿(mào)易政策事務(wù)方面的跨部門協(xié)調(diào)；
（2）代表美國(guó)進(jìn)行貿(mào)易協(xié)定談判、管理美國(guó)的貿(mào)易優(yōu)惠項(xiàng)目（比如針對(duì)發(fā)展中國(guó)家的普遍優(yōu)惠制，GSP）；
（3）代表美國(guó)處理WTO和其他貿(mào)易協(xié)定（如北美自由貿(mào)易協(xié)議，NAFTA）下的國(guó)際訴訟 （即國(guó)際執(zhí)法職能，包括提起WTO訴訟或NAFTA仲裁）；
（4）依據(jù)美國(guó)《1974貿(mào)易法》提起301款調(diào)查，逐年發(fā)布《國(guó)家貿(mào)易評(píng)估報(bào)告》和年度《特別301報(bào)告》等。
USTR 的首腦為美國(guó)貿(mào)易代表（US Trade Representative, 縮寫同為USTR），為內(nèi)閣級(jí)別大使銜官員，是總統(tǒng)的首席貿(mào)易事務(wù)顧問(wèn)、談判代表和發(fā)言人?，F(xiàn)任貿(mào)易代表是羅伯特·萊特茲（Robert Lighthizer），曾在上世紀(jì)八十年代里根政府中任職于美國(guó)貿(mào)易代表辦公室，當(dāng)年在鋼鐵貿(mào)易談判中，便以強(qiáng)硬姿態(tài)見稱。萊特茲對(duì)WTO在爭(zhēng)端解決機(jī)制（Dispute Settlement Mechanism）持懷疑態(tài)度，而WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制恰恰是近年來(lái)制約美國(guó)開展301調(diào)查（近年來(lái)美國(guó)301調(diào)查數(shù)量驟減）的最重要砝碼（詳見本文301調(diào)查與WTO機(jī)制部分），貿(mào)易代表萊特茲也讓此次301調(diào)查充滿了更多未知數(shù)。
USTR與兩個(gè)同級(jí)兄弟機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系也比較微妙。
一個(gè)是美國(guó)國(guó)務(wù)院（相當(dāng)于美國(guó)的外交部），對(duì)于這個(gè)強(qiáng)勢(shì)部門，USTR以往似乎較為無(wú)奈，比如美國(guó)現(xiàn)在唯一活躍的301調(diào)查（Active Section 301）是與歐盟的含激素肉類的爭(zhēng)端，USTR似乎想要強(qiáng)硬一些，但外交部“美歐關(guān)系怎能由幾塊牛肉決定”的表態(tài)彌漫著擠兌的味道。因此，中美外交關(guān)系的形勢(shì)也將深刻影響USTR此次針對(duì)中國(guó)的301調(diào)查走向。同時(shí)，新任萊特茲是公認(rèn)的鷹派人物（不易服從他人意見），可以預(yù)期USTR在其領(lǐng)導(dǎo)下會(huì)爭(zhēng)取改善傳統(tǒng)上的弱勢(shì)地位，貿(mào)易利益和外交政策利益的沖突可能會(huì)因此較往界政府更加激烈。
另一個(gè)是美國(guó)商務(wù)部，二者均有貿(mào)易管理手段。兩個(gè)部門原本分工明確，各司其職。然而新商務(wù)部長(zhǎng)威爾伯·羅斯（Wilbur Ross）在參與美國(guó)貿(mào)易政策事務(wù)及執(zhí)法方面特別活躍。 今年美國(guó)商務(wù)部已經(jīng)針對(duì)鋼鐵和鋁發(fā)起了國(guó)家安全(national security) 相關(guān)的232條款調(diào)查。 羅斯還于本年7月31日在華爾街日?qǐng)?bào)(Wall Street Journal)上發(fā)表署名文章， 批評(píng)中國(guó)和歐盟的貿(mào)易政策和實(shí)踐。作為美國(guó)貿(mào)易事務(wù)的主管機(jī)構(gòu)之一，USTR很有可能急于通過(guò)此次針對(duì)中國(guó)的301調(diào)查爭(zhēng)奪其在貿(mào)易事務(wù)上的話語(yǔ)權(quán)，這從萊特茲聲明肯定的語(yǔ)氣中也可窺一斑。
在301調(diào)查中，美國(guó)總統(tǒng)得到的法律授權(quán)也十分寬泛，總統(tǒng)可以使用任何適當(dāng)而可行的(appropriate and feasible) 的方式來(lái)解決外國(guó)不公平貿(mào)易行為，同時(shí)又對(duì)是否采用報(bào)復(fù)性措施擁有幾乎不受制約的終裁權(quán)，因?yàn)閁STR在制裁方面必須要服從總統(tǒng)的指示 (direction)。[7] 這些特權(quán)使得美國(guó)總統(tǒng)在兩國(guó)談判中主動(dòng)性更高。
調(diào)查可能帶來(lái)的后果
301條款調(diào)查的特點(diǎn)是快速、靈活（行政機(jī)構(gòu)擁有廣泛的自由裁量權(quán)）和高效。如果USTR認(rèn)定被調(diào)查國(guó)家違反了301條款的規(guī)定，USTR授權(quán)可使用的報(bào)復(fù)性措施可以簡(jiǎn)要?dú)w納為：
（1）中止、撤回或不適用與有被調(diào)查國(guó)家訂立貿(mào)易協(xié)定中的優(yōu)惠措施；
（2）對(duì)來(lái)自被調(diào)查國(guó)家的進(jìn)口貨物提高關(guān)稅或采取其它進(jìn)口限制，或?qū)υ搰?guó)的服務(wù)征稅或進(jìn)行限制；
（3）如果受調(diào)查的法律、政策和做法不符合19 U.S.C. 2462, 2702及3202條的免稅待遇，撤回、限制或中止這類待遇；
（4）有被調(diào)查國(guó)家簽署具有約束力的協(xié)定，由該國(guó)政府承諾取消有關(guān)的法律、政策和做法，消除這類法律、政策或做法對(duì)美國(guó)商業(yè)造成的負(fù)擔(dān)與限制，或?qū)γ绹?guó)的貿(mào)易利益提供合理的補(bǔ)償；
（5）限制或拒絕給予“服務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入授權(quán)”。[8]
以上條款僅對(duì)USTR有約束力。除此之外，如前所述，美國(guó)總統(tǒng)如果決定干預(yù)，可以采用任何適當(dāng)而可行的(appropriate and feasible) 的方式來(lái)解決301爭(zhēng)端，并不限于以上方面。
實(shí)踐中，上述第（1）和（2）種措施對(duì)被調(diào)查國(guó)威脅性最大。值得關(guān)注的是，301調(diào)查中所采用的報(bào)復(fù)性措施無(wú)須針對(duì)被調(diào)查國(guó)，且也不一定要與引起爭(zhēng)議的產(chǎn)品或產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域相關(guān)。例如，在特定情況下，盡管調(diào)查針對(duì)的是某一國(guó)家，其報(bào)復(fù)性措施卻可以對(duì)全世界的產(chǎn)品加稅；再如，盡管調(diào)查針對(duì)的是某一產(chǎn)業(yè)或與其密切相關(guān)，最終美國(guó)也完全可以選擇該國(guó)的其他未涉案產(chǎn)業(yè)來(lái)采取報(bào)復(fù)性措施。舉例說(shuō)明，如果此次的調(diào)查主要涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)密集的高新技術(shù)行業(yè)， 但是如果雙方未能達(dá)成和解且美國(guó)決定采取報(bào)復(fù)性措施，其甚至可以選擇對(duì)基本不涉案的非高技術(shù)產(chǎn)業(yè)（如紡織品等）加稅。
301調(diào)查與WTO機(jī)制
301調(diào)查這種美國(guó)一家同時(shí)做“原告、法官兼陪審員” 還負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)法的單邊性制度隨著1995年世界貿(mào)易組織（WTO）及其爭(zhēng)端解決組織(Dispute Settlement Body, DSB)的成立而面臨著不小的挑戰(zhàn)。
1998年11月，美國(guó)的301調(diào)查被歐盟提起WTO訴訟（DS-152），認(rèn)為其違反WTO通過(guò)DSB解決貿(mào)易爭(zhēng)端的強(qiáng)制性規(guī)則。2000年，WTO專家組報(bào)告發(fā)布，幾乎判定美國(guó)301條款調(diào)查與ＷＴＯ規(guī)則不相符。美國(guó)在WTO成立后已修改了301相關(guān)法律，但是某些措辭可以有多種解釋。在DS-152的審理過(guò)程中，美國(guó)多次公開保證301調(diào)查如涉及WTO管轄事務(wù)會(huì)通過(guò)WTO多邊機(jī)制來(lái)解決爭(zhēng)議，并承諾不在無(wú)WTO授權(quán)下采取單邊報(bào)復(fù)措施。WTO專家組認(rèn)定美國(guó)301相關(guān)法律僅在此前提下與WTO規(guī)則相吻合，否則構(gòu)成WTO違規(guī)。 雖然301相關(guān)法律沒有被裁定WTO違規(guī)，這份WTO專家組報(bào)告對(duì)301調(diào)查影響很大，導(dǎo)致其后新增301調(diào)查驟然下降，并且鞏固了301調(diào)查結(jié)果由采取或威脅使用單邊報(bào)復(fù)措施逐漸轉(zhuǎn)為提起WTO訴訟的趨勢(shì)。實(shí)踐中，2005年之后美國(guó)產(chǎn)業(yè)考慮遞交301條款調(diào)查申請(qǐng)書都是將其視為正式向美國(guó)政府申請(qǐng)啟動(dòng)WTO訴訟。
調(diào)查程序
在程序方面，如果案件涉及貿(mào)易協(xié)定，包括GATT 1994和《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》(Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights，or TRIPS) ，即WTO協(xié)議(WTO agreements), 無(wú)論是普通301調(diào)查還是特別301調(diào)查，USTR都需在相關(guān)貿(mào)易協(xié)定下提起的爭(zhēng)端解決程序結(jié)束后的30天內(nèi)，或發(fā)起調(diào)查后的18個(gè)月內(nèi)（以較早日期為準(zhǔn)）做出決定。如果調(diào)查不涉及貿(mào)易協(xié)定，普通301調(diào)查需在發(fā)起調(diào)查后的12個(gè)月內(nèi)、特別301調(diào)查需在發(fā)起調(diào)查后的6個(gè)月（特殊情況下還可延長(zhǎng)至9個(gè)月）內(nèi)作出決定。[9]在301條款調(diào)查風(fēng)行的上世紀(jì)80年代末至90年代初，一些案件都在12個(gè)月之內(nèi)即和解解決。[10]
此外，301相關(guān)條款還規(guī)定，在301條款調(diào)查發(fā)起的當(dāng)天，USTR應(yīng)代表美國(guó)要求與被調(diào)查國(guó)就案件相關(guān)事宜展開磋商，但是USTR可以選擇延遲90天再向他國(guó)提出磋商的要求。[11]
這些年，美國(guó)301調(diào)查的那些國(guó)那些事兒
美日密集的301爭(zhēng)端
2000年以前，301調(diào)查在實(shí)現(xiàn)美國(guó)的貿(mào)易政策目標(biāo)方面非常高效。其中，日本的例子最為明顯，受其影響也最為廣泛。據(jù)金融四十人（CF40 VOICE）統(tǒng)計(jì)，截至1989年，USTR總計(jì)向日本發(fā)起了24件301調(diào)查，幾乎每一次調(diào)查均使得日本政府做出相應(yīng)讓步（詳細(xì)情況見下表）。
美國(guó)采取過(guò)的制裁措施
事實(shí)上，往往301調(diào)查一開始，美國(guó)與被調(diào)查國(guó)的政府就會(huì)開始談判，有了代價(jià)高昂的報(bào)復(fù)性措施作為籌碼，美國(guó)在談判中態(tài)度通常比較強(qiáng)硬，往往會(huì)迫使貿(mào)易伙伴做出重大讓步。因此，301調(diào)查最終通過(guò)和解方式解決糾紛的比例非常高。截至1998年6月，美國(guó)總計(jì)提起118件301條款調(diào)查，僅11件導(dǎo)致了報(bào)復(fù)性措施的實(shí)施 (見下表)[12]：
此后，美國(guó)曾在2001年認(rèn)定烏克蘭為違反知識(shí)產(chǎn)權(quán)重點(diǎn)國(guó)家開啟301調(diào)查，并于2001至2006年取消了該國(guó)享受普遍制（GSP）免關(guān)稅政策的資格。2009年，美國(guó)針對(duì)加拿大違反2006年美加軟木木材協(xié)定而采取加稅措施，但是案件爭(zhēng)議不大因?yàn)橐训玫絅AFTA仲裁結(jié)果的認(rèn)可 （即非美國(guó)單邊行為）。
中國(guó)被提起的301調(diào)查
中國(guó)90年代初即因知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)問(wèn)題多次在301制度下與美國(guó)進(jìn)行艱苦的談判。 雖然美國(guó)在此過(guò)程中曾發(fā)布制裁措施清單，兩國(guó)最終就相關(guān)問(wèn)題達(dá)成協(xié)議。
2010年9月，美國(guó)鋼鐵工人協(xié)會(huì) (United Steelworkers Union) 向USTR提交了一份針對(duì)中國(guó)綠色能源政策的301條款調(diào)查申請(qǐng)。同年10月，USTR宣布立案，但明確表示會(huì)在和申請(qǐng)人完善申請(qǐng)書準(zhǔn)備充分之后通過(guò)WTO程序解決爭(zhēng)端。[13]同年12月，美國(guó)如約通過(guò)WTO向中國(guó)就相關(guān)問(wèn)題提出了磋商請(qǐng)求，2011年6月，中國(guó)同時(shí)停止了受到美國(guó)WTO挑戰(zhàn)的風(fēng)能設(shè)備補(bǔ)貼項(xiàng)目，[14]該案件由此結(jié)束。
美國(guó)總統(tǒng)提議發(fā)起的301調(diào)查
歷史上，由美國(guó)總統(tǒng)提議發(fā)起301調(diào)查的情況不多見，除了此次特朗普總統(tǒng)之外，僅有1985年由當(dāng)時(shí)的里根總統(tǒng)指示USTR就韓國(guó)保險(xiǎn)業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入問(wèn)題展開301調(diào)查，提起調(diào)查后不到一年雙方就簽署協(xié)議和解了，韓國(guó)做出了重大讓步，同意開放了其保險(xiǎn)市場(chǎng)。
近年特別301報(bào)告
我國(guó)曾分別在1991年、1994年和1996年被列為重點(diǎn)國(guó)家（PFC），這幾次調(diào)查均以和解結(jié)束。近十余年來(lái)，我國(guó)每年均在美國(guó)《特別301報(bào)告》的重點(diǎn)觀察國(guó)家名單（PWL）中出現(xiàn)，僅有烏克蘭在2013年被列入重點(diǎn)國(guó)家（PFC），此外加拿大、芬蘭、瑞士、西班牙等歐美國(guó)家也成為重點(diǎn)觀察國(guó)家和觀察國(guó)家名單中的?？?。
這一次，將何去何從？
此次３０１調(diào)查的范圍和重點(diǎn)
目前十分值得關(guān)注的問(wèn)題是如果此次３０１調(diào)查正式立案，中國(guó)哪些知識(shí)產(chǎn)權(quán)相關(guān)政策可能會(huì)在調(diào)查范圍之內(nèi)？
2017年美國(guó)《特別301報(bào)告》中曾列述了中國(guó)在知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面的“罪狀”，包括：（1）竊取商業(yè)秘密；（2）在線盜版和假冒；（3）向全球出口大量假冒商品；（4）強(qiáng)迫美國(guó)企業(yè)向中國(guó)企業(yè)轉(zhuǎn)讓知識(shí)產(chǎn)權(quán)以獲得市場(chǎng)準(zhǔn)入；（5）強(qiáng)迫外國(guó)人許可知識(shí)產(chǎn)權(quán)；（6）要求美國(guó)企業(yè)的研究活動(dòng)本地化；（7）阻礙知識(shí)產(chǎn)權(quán)實(shí)施；（8）阻礙醫(yī)藥創(chuàng)新。
8月18日，USTR發(fā)布的立案說(shuō)明（Initiation of Section 301 Investigation）中明確指出，此次301調(diào)查將聚焦在中國(guó)政府推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一些戰(zhàn)略措施，比如“中國(guó)制造2025”關(guān)注的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)以及其他的類似產(chǎn)業(yè)措施。調(diào)查將重點(diǎn)針對(duì)以下四個(gè)方面：
（1）據(jù)報(bào)告中國(guó)政府使用了許多政策工具，包括不透明、隨意的行政審批程序、對(duì)合資企業(yè)的要求、對(duì)外國(guó)投資占比的限制（比如某些行業(yè)的外資比例不得超過(guò)50%）、政府采購(gòu)，以及其他手段來(lái)控制或干預(yù)美國(guó)企業(yè)在中國(guó)的運(yùn)作，目的是要求或施壓將技術(shù)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移給中國(guó)企業(yè)。除此之外，很多美國(guó)企業(yè)反饋，面臨一些模糊的、非明文規(guī)定的規(guī)則，以及一些與國(guó)家法規(guī)不符的地方規(guī)則。這些國(guó)家層級(jí)和地方規(guī)則被中國(guó)政府官員以有選擇性的且不透明的方式適用以對(duì)技術(shù)轉(zhuǎn)移進(jìn)行施壓。
（2）據(jù)報(bào)告中國(guó)政府的法律、政策和實(shí)踐剝奪了美國(guó)企業(yè)與中國(guó)企業(yè)在許可和其他技術(shù)相關(guān)的談判中以市場(chǎng)為基礎(chǔ)進(jìn)行談判的能力，逐漸削弱美國(guó)企業(yè)在中國(guó)對(duì)其自身技術(shù)的控制力。例如但不限于，技術(shù)進(jìn)出口管理?xiàng)l例對(duì)“免責(zé)”和進(jìn)口技術(shù)改進(jìn)成果的所有權(quán)做出了強(qiáng)制性規(guī)定（“免責(zé)”可能針對(duì)的是該條例第24條的如下規(guī)定，“技術(shù)進(jìn)口合同的受讓人按照合同約定使用讓與人提供的技術(shù)，侵害他人合法權(quán)益的，由讓與人承擔(dān)責(zé)任?！?進(jìn)口技術(shù)改進(jìn)成果所有權(quán)的問(wèn)題可能是指條例第27條的規(guī)定： “技術(shù)進(jìn)口合同有效期內(nèi)，改進(jìn)技術(shù)的成果屬于改進(jìn)方”）。此項(xiàng)調(diào)查內(nèi)容針對(duì)的是中國(guó)法律法規(guī)的某些規(guī)定可能過(guò)度限制了合同雙方的契約自由權(quán)。
（3）據(jù)報(bào)告中國(guó)政府直接和/或不正當(dāng)?shù)赝苿?dòng)在中國(guó)企業(yè)“系統(tǒng)性” （systematic） （即有計(jì)劃、大規(guī)模）并購(gòu)美國(guó)企業(yè)和資產(chǎn)，以獲得前沿的技術(shù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)以及在中國(guó)政府產(chǎn)業(yè)規(guī)劃中認(rèn)定的重要產(chǎn)業(yè)內(nèi)實(shí)現(xiàn)相對(duì)大范圍的技術(shù)轉(zhuǎn)移。此項(xiàng)調(diào)查內(nèi)容可能針對(duì)中國(guó)鼓勵(lì)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)及其他類似產(chǎn)業(yè)政策。
（4）調(diào)查中國(guó)政府是否開展或支持未經(jīng)授權(quán)闖入美國(guó)商務(wù)計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)，或通過(guò)網(wǎng)絡(luò)竊取知識(shí)產(chǎn)權(quán)、商業(yè)秘密或機(jī)密商務(wù)信息，這些行為是否損害了美國(guó)企業(yè)的利益，而對(duì)中國(guó)的企業(yè)或商務(wù)機(jī)構(gòu)提供了競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。
從目前來(lái)看，立案說(shuō)明中有些調(diào)查內(nèi)容指向性已經(jīng)非常明顯，比如明確提到中國(guó)制造2025等宏觀政策所關(guān)注的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，具體的法律法規(guī)如技術(shù)進(jìn)出口管制條例等，這些一定是未來(lái)調(diào)查中的重點(diǎn)內(nèi)容。除此之外，也還有一些內(nèi)容相對(duì)較為模糊，指向性尚不明確，只是大致上提及有可能有這樣的問(wèn)題，但是到底體現(xiàn)在何處，尚沒有明確的支持。這很可能從側(cè)面說(shuō)明了有指向性的調(diào)查內(nèi)容已經(jīng)得到了美國(guó)企業(yè)的廣泛支持， 而比較模糊的內(nèi)容則美國(guó)產(chǎn)業(yè)間或產(chǎn)業(yè)內(nèi)的不同企業(yè)很可能還沒有達(dá)成共識(shí)。 USTR在立案說(shuō)明中也明確要求各方提供與上述四項(xiàng)內(nèi)容相關(guān)的素材和信息，還可在總統(tǒng)備忘錄提及范圍內(nèi)就其他問(wèn)題發(fā)表意見。 雖然立案說(shuō)明沒有涉及對(duì)中國(guó)的具體要求，隨著調(diào)查和談判的持續(xù)推進(jìn)，包括各方意見的公開，美國(guó)政府的主要訴求在此過(guò)程中會(huì)逐漸清晰。
值得關(guān)注的是，知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和對(duì)等性市場(chǎng)開放歷來(lái)是３０１調(diào)查的重點(diǎn)。年度《特別301報(bào)告》即體現(xiàn)了301制度對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的特別重視。對(duì)等性市場(chǎng)開放(reciprocal market access)也是以往３０１調(diào)查的熱點(diǎn)話題。1988年美國(guó)修訂301條款，加入如下規(guī)定，“在決定他國(guó)的法律、政策和做法是否不合理中，美國(guó)給予外國(guó)人及公司的對(duì)等待遇應(yīng)當(dāng)?shù)玫竭m度的考慮”。[15]對(duì)等性市場(chǎng)開放在３０１條款的鼎盛時(shí)期是熱點(diǎn)話題。以針對(duì)日本半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的調(diào)查為例，美國(guó)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)１９８５年６月提交３０１調(diào)查申請(qǐng)的時(shí)候并沒有日本封閉市場(chǎng)的直接證據(jù)。實(shí)際上日本自１９７５年起已很少有政府設(shè)立的市場(chǎng)準(zhǔn)入障礙了，美國(guó)半導(dǎo)體企業(yè)難以在日本拓展市場(chǎng)主要是因?yàn)楫?dāng)時(shí)主要的日本半導(dǎo)體潛在客戶都有自產(chǎn)的能力。在那場(chǎng)復(fù)雜的政治博弈中，許多美國(guó)產(chǎn)業(yè)都表達(dá)了如下意見：美國(guó)企業(yè)大體要在私有化、公開的后AT&T（即反壟斷）的市場(chǎng)環(huán)境下競(jìng)爭(zhēng)，然而他們的外國(guó)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手在自己的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)常有壟斷地位或享受保護(hù)政策。最終，該案在只有間接證據(jù)(circumstantial evidence)（例如低市場(chǎng)份額）的情況下美國(guó)仍然采取了報(bào)復(fù)性制裁措施。
此次３０１調(diào)查能夠正式立案，這種用廣義的結(jié)構(gòu)性不公正主張來(lái)彌補(bǔ)具體事件上的證據(jù)不足的做法額外值得我們關(guān)注與警惕。
接下來(lái)調(diào)查的走向
隨著USTR正式?jīng)Q定立案，關(guān)于301調(diào)查未來(lái)的程序走向也逐漸清晰，
（1）USTR在立案后馬上要求與中國(guó)政府磋商，沒有利用法律允許的90天延期期間進(jìn)行初步調(diào)查，并且援引不涉及貿(mào)易協(xié)定才適用的程序性條款19 U.S.C. 2414(a)(2)(B), 基本明確將不啟動(dòng)WTO訴訟，并保證12月結(jié)案，態(tài)度非常強(qiáng)勢(shì)。。
（2）2017年9月28日前，由各方提交書面意見，如果希望在聽證中發(fā)言還需要提交正式申請(qǐng)和觀點(diǎn)概要。
（3）2017年10月10日，301調(diào)查聯(lián)合委員會(huì)將正式舉行公開聽證。
（4）2017年10月20日前，提交聽證后反駁意見。
結(jié)果展望
事實(shí)上，在８月１２日，即總統(tǒng)備忘錄簽署的前兩天，美國(guó)高級(jí)官員就對(duì)華３０１條款調(diào)查的相關(guān)事務(wù)和媒體召開了吹風(fēng)會(huì)。除去已經(jīng)被印證的內(nèi)容，吹風(fēng)會(huì)還發(fā)布了以下消息：
(1) 該調(diào)查將為美國(guó)可能采用的嚴(yán)苛報(bào)復(fù)性政策,（比如對(duì)中國(guó)進(jìn)口品加征關(guān)稅或取消在美中資企業(yè)的執(zhí)照）鋪設(shè)道路；
(2) 此次３０１調(diào)查可能會(huì)導(dǎo)致中美間新的WTO訴訟，或是特朗普政府的單邊報(bào)復(fù)措施?！?br/>
吹風(fēng)會(huì)的消息一出，美國(guó)許多質(zhì)疑、批評(píng)的聲音即風(fēng)聲四起。比如參議院少數(shù)黨領(lǐng)袖，民主黨參議員查克·斯塔姆（Chuck Schumer）立刻公開表態(tài)特朗普政府在中美貿(mào)易關(guān)系上“雷聲大、雨點(diǎn)小”。盡管黨派間的批評(píng)有很多因素，但事實(shí)上，從吹風(fēng)會(huì)中發(fā)布的信息來(lái)看，確實(shí)還找不到特別明確和堅(jiān)定的方向及措施。究竟是通過(guò)WTO多邊機(jī)制解決爭(zhēng)議，還是直接采取單方面制裁措施，究竟是采取何種制裁手段，都還是比較模糊的表態(tài)。
從實(shí)踐的角度看，美國(guó)更像是希望啟用某些非常規(guī)措施來(lái)表現(xiàn)自己的強(qiáng)硬態(tài)度， 但實(shí)際立足于解決和中國(guó)政府的某些分歧又不想危及在華利益，特朗普政府的確給自己留了很多的可選項(xiàng)。換句話說(shuō)，USTR可能傾向于使用301條款進(jìn)行單邊調(diào)查，但基本使用協(xié)議的方式解決爭(zhēng)議或輔以某些影響較小的制裁措施。這種做法對(duì)中美貿(mào)易、戰(zhàn)略關(guān)系的影響相對(duì)較小，但有可能對(duì)WTO體制的聲譽(yù)和作用造成較大沖擊。這個(gè)預(yù)測(cè)的前半部已被印證，但是美國(guó)是否會(huì)真正使用單邊報(bào)復(fù)性措施及什么樣的報(bào)復(fù)性措施還都是未知數(shù)。
從歷史的發(fā)展來(lái)開，３０１調(diào)查并不意味著一定會(huì)引發(fā)激烈的貿(mào)易戰(zhàn)。以美歐間持續(xù)了幾十年至今仍在糾紛中的激素肉類相關(guān)調(diào)查為例，在持續(xù)的發(fā)展中，雙方都采取了一定的報(bào)復(fù)性制裁措施，但并不意味著美歐之間的貿(mào)易關(guān)系就劍拔弩張。因此，在后續(xù)過(guò)程中，如果能夠準(zhǔn)確獲知美國(guó)產(chǎn)業(yè)界的訴求，了解301調(diào)查所針對(duì)的具體政策措施，或合理解釋、消除誤解，或適當(dāng)修改、達(dá)成共識(shí)，雙方存在通過(guò)簽署知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面和解備忘錄等方式解決問(wèn)題的可能性。
這其中，也存在一些不確定要素，很可能會(huì)影響事件的走向：
一是朝核問(wèn)題，美國(guó)是否重啟單邊報(bào)復(fù)性措施很可能會(huì)服從其外交政策的需要，一旦因?yàn)槌藛?wèn)題美國(guó)可能需要中國(guó)幫助的話，此次301調(diào)查很可能快速結(jié)束，比如由總統(tǒng)或USTR宣布中國(guó)雖有301違規(guī)行為但采取報(bào)復(fù)性措施不適當(dāng) (2013年針對(duì)烏克蘭的知識(shí)產(chǎn)權(quán)調(diào)查即以此結(jié)案，USTR公布調(diào)查結(jié)果但裁定由于烏克蘭的政治情況報(bào)復(fù)性措施不適當(dāng))。
二是WTO的制約作用，目前來(lái)看，特朗普政府要員中對(duì)WTO的爭(zhēng)端解決機(jī)制持懷疑態(tài)度者較多，貿(mào)易代表萊特茲上任后首次會(huì)見WTO總干事羅伯托·阿維多（Roberto Azevêdo）時(shí)即強(qiáng)調(diào)，雖然他對(duì)WTO批評(píng)諸多，但是比他強(qiáng)硬希望馬上退出WTO的特朗普政府高級(jí)官員大有人在，這樣強(qiáng)硬的態(tài)度下想留住美國(guó)，WTO是否必須在某些重要問(wèn)題上讓步。WTO的因素對(duì)美國(guó)是否會(huì)采取單邊報(bào)復(fù)性措施的影響沒有第一點(diǎn)那么大。 此點(diǎn)已從USTR決定不啟動(dòng)WTO訴訟得到印證。
三是輿論的作用，美國(guó)各界類似查克·斯塔姆“雷聲大、雨點(diǎn)小”這樣的評(píng)論并不少見，缺乏國(guó)內(nèi)立法成就又個(gè)性極強(qiáng)的特朗普總統(tǒng)會(huì)不會(huì)在中美貿(mào)易關(guān)系問(wèn)題上“一鳴驚人”是個(gè)不小的變數(shù)。
應(yīng)對(duì)建議
３０１條款既不神秘也不可怕，在充分重視的前提下，從中方的角度考慮，當(dāng)前階段對(duì)可能發(fā)起的對(duì)華知識(shí)產(chǎn)權(quán)301調(diào)查的應(yīng)對(duì)方案可以考慮以下幾個(gè)方面：
（１）梳理并宣傳近年來(lái)中國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面的努力和成就。這方面的信息將有利于消除偏見，平衡極端的反華論調(diào)。
（２）與各利益相關(guān)方緊密合作，了解美國(guó)產(chǎn)業(yè)最關(guān)注的中國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策問(wèn)題，爭(zhēng)取消除誤解，解決一些實(shí)際的問(wèn)題。從策略上講，主動(dòng)爭(zhēng)取在相關(guān)“法律、政策或做法”界定方面的話語(yǔ)權(quán)?！?br/>
（３）爭(zhēng)取美國(guó)產(chǎn)業(yè)的支持。近年來(lái)中國(guó)在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面做出許多努力和成就斐然，美國(guó)許多產(chǎn)業(yè)也是受益人?！?br/>
（4）爭(zhēng)取WTO成員的輿論支持。
注釋：
[1]：19 U.S.C. § 2411(a)(1).
[2]：Id. at 2411(b).
[3]：Id. at 2411(d) (4).
[4]：19 U.S.C. § 2242.
[5]：依據(jù)相關(guān)法條的規(guī)定，USTR在每年的3月31日之前應(yīng)當(dāng)向總統(tǒng)和國(guó)會(huì)兩院相關(guān)委員會(huì)提交《關(guān)于外國(guó)貿(mào)易障礙的國(guó)家貿(mào)易評(píng)估報(bào)告》（National Trade Estimate on Foreign Trade Barriers），即《國(guó)家貿(mào)易評(píng)估報(bào)告》。
[6]：19 U.S.C. §2412(b)(2).
[7]：19 U.S.C. § 2411(a) & (b).
[8]：19 U.S.C. § 2411(c)(1) & (2).
[9]：19 U.S.C. §2415.
[10]：例如針對(duì)日本巨型計(jì)算機(jī) (Japan Supercomputers 301-75)的調(diào)查，從1989年 6月16日立案到1990年3月23日USTR宣布雙方基本達(dá)成諒解協(xié)議歷時(shí)不滿12個(gè)月?！?br/>
[11]：19 U.S.C. § 2413.
[12]：http://www.meti.go.jp/english/report/data/gCT9914e.html?！?br/>
[13]：https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2010/october/united-states-launches-section-301-investigation-c.
[14]：https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2011/june/china-ends-wind-power-equipment-subsidies-challenged.
[15]：19 U.S.C. § 2411(d)(3)(D);
來(lái)源：智南針網(wǎng)
作者：張婧 宋蓓蓓
編輯：IPRdaily 趙珍 / 校對(duì)：IPRdaily 縱橫君
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