臺(tái)灣“公平交易委員會(huì)”處罰高通是否有違「反壟斷基本原則」？

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作者：約書(shū)亞·D·懷特(Joshua D. Wright) 喬治梅森大學(xué)安東寧·斯卡利亞法學(xué)院教授、全球反壟斷研究所執(zhí)行主任、美國(guó)威爾遜·桑西尼·古奇·羅沙迪律師事務(wù)所(Wilson Sonsini Goodrich & Rosati PC)資深顧問(wèn)、前美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)委員

原標(biāo)題：觀點(diǎn)：臺(tái)灣“公平交易委員會(huì)”處罰高通有違反壟斷基本原則

美國(guó)助理司法部長(zhǎng)兼反壟斷局局長(zhǎng)馬坎·德?tīng)柪Ｄ?Makan Delrahim)在其就職演說(shuō)中曾強(qiáng)調(diào)，正當(dāng)法律程序及程序上的公正性是世界反壟斷格局下的關(guān)鍵性問(wèn)題。德?tīng)柪Ｄ访鞔_指出，“公正執(zhí)行反壟斷法的基本方法，如堅(jiān)持非歧視、程序公正以及透明度等原則不應(yīng)存在爭(zhēng)議?！彪S著全世界近130個(gè)司法管轄區(qū)積極推進(jìn)反壟斷執(zhí)法機(jī)制，全球反壟斷問(wèn)題上的熱點(diǎn)話題主要集中于基本程序性保護(hù)和反壟斷法的實(shí)質(zhì)性條款。

與此同時(shí)，對(duì)于一個(gè)新的或雄心勃勃的反壟斷機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，最大的吸引力在于通過(guò)積極的反壟斷執(zhí)法獲得認(rèn)可或顯示其實(shí)力，而這通常需要其采取正當(dāng)程序性和實(shí)質(zhì)性的反壟斷執(zhí)法途徑。這一問(wèn)題或許是美國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)所面臨的最嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

臺(tái)灣地區(qū)“公平交易委員會(huì)”(TFTC)對(duì)高通處以超過(guò)7億美元的罰款，突顯了問(wèn)題的嚴(yán)重程度。如果沒(méi)有國(guó)際反壟斷界的共同努力，并且不對(duì)發(fā)展中的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)構(gòu)開(kāi)展經(jīng)濟(jì)教育，那么問(wèn)題將無(wú)法得到解決?，F(xiàn)代反壟斷執(zhí)法通常需要對(duì)充滿(mǎn)活力的創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)及商業(yè)模式進(jìn)行多重的經(jīng)濟(jì)分析和適用法律的考量。這樣的綜合性考量意味著反壟斷機(jī)構(gòu)必須是能夠基于大量事實(shí)并采用各種方式和方法進(jìn)行調(diào)查的機(jī)構(gòu)，當(dāng)然也得遵守國(guó)際反壟斷界共同達(dá)成的在程序上以及實(shí)質(zhì)上的承諾。從TFTC在“高通案”上的裁定過(guò)程和其采取的實(shí)質(zhì)性分析可以明顯看出，TFTC并未遵循反壟斷正當(dāng)裁定中的最基本和最根本要求。

事實(shí)上，TFTC七名委員中的三位委員認(rèn)為該裁定嚴(yán)重偏離公認(rèn)的規(guī)范，并采取了較為罕見(jiàn)的方式以給出強(qiáng)烈的反對(duì)意見(jiàn)。TFTC的裁定從三個(gè)方面違背了反壟斷執(zhí)法強(qiáng)制性規(guī)范的全球共識(shí)。首先，在整個(gè)過(guò)程中，TFTC多次未遵循基本的正當(dāng)程序保護(hù)的權(quán)利內(nèi)容。第二，TFTC并未清晰闡明競(jìng)爭(zhēng)損害認(rèn)知理論以及提供支持該理論的任何經(jīng)濟(jì)證據(jù)。第三，TFTC僅僅指出了對(duì)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的損害，卻并未闡明（更不用說(shuō)去證明）對(duì)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程造成的任何損害。接下來(lái)，我會(huì)對(duì)這三個(gè)偏離反壟斷執(zhí)法公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)的情形做進(jìn)一步的闡釋。

1、未能提供在正當(dāng)程序以及程序上的保護(hù)

正當(dāng)法律程序和程序透明在調(diào)查過(guò)程中至關(guān)重要，全球的競(jìng)爭(zhēng)管理機(jī)構(gòu)、法院和專(zhuān)家在這一點(diǎn)上已達(dá)成共識(shí)。國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)網(wǎng)絡(luò)組織(ICN)和經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)等組織也已投入大量努力，制定出完善的標(biāo)準(zhǔn)，以明確反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在執(zhí)法過(guò)程中所要遵循的正當(dāng)程序以及相關(guān)實(shí)質(zhì)性的基本要求。例如，ICN把正當(dāng)程序和程序透明描述為“健全的競(jìng)爭(zhēng)法實(shí)施過(guò)程中的必要部分”。同樣，OECD也認(rèn)為“公平與透明對(duì)于反壟斷執(zhí)法的成功來(lái)說(shuō)至關(guān)重要”，因?yàn)檫@樣能夠“確保反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)能夠?qū)κ聦?shí)有更好的理解并有助于它們提高查證和推理的質(zhì)量，并基于此更好地開(kāi)展執(zhí)法行動(dòng)。”換言之，正當(dāng)程序保護(hù)不僅能為被告方提供可行的框架，還能確保執(zhí)法機(jī)構(gòu)的理論能夠應(yīng)對(duì)被告的答辯以及應(yīng)對(duì)被告提供的全部而非一些挑選過(guò)的證據(jù)。這些標(biāo)準(zhǔn)是競(jìng)爭(zhēng)管理機(jī)構(gòu)在開(kāi)展調(diào)查時(shí)應(yīng)滿(mǎn)足的最低標(biāo)準(zhǔn)，包括查閱案件卷宗的時(shí)間、提供書(shū)面文件以闡明損害理論以及證據(jù)的來(lái)源、提供現(xiàn)有相關(guān)證據(jù)和論據(jù)的時(shí)機(jī)，以應(yīng)對(duì)或反駁競(jìng)爭(zhēng)管理機(jī)構(gòu)所提出的證據(jù)和理論。

眾所周知正當(dāng)法律程序是必要的，但TFTC的調(diào)查卻不對(duì)其法律和事實(shí)根據(jù)提供詳細(xì)的書(shū)面解釋。例如，TFTC拒絕向高通披露其被調(diào)查的全部商業(yè)行為、調(diào)查方的全部法律理論以及其判定造成損害的主要依據(jù)。事實(shí)上，在收到最終裁定之前，高通僅僅收到過(guò)一封簡(jiǎn)短信函，信函上的指控和概要性總結(jié)十分模糊。

TFTC既不準(zhǔn)許高通查閱全部案件卷宗，也不允許高通參與整個(gè)舉證過(guò)程；TFTC僅提供了部分卷宗，但那些文件已被大量修改使其難以被讀懂。

因此，TFTC在高通案件中采取的程序并不符合既有的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。這也引發(fā)了對(duì)其結(jié)論的嚴(yán)重質(zhì)疑。正如持反對(duì)意見(jiàn)的委員所言，這個(gè)結(jié)論從未經(jīng)過(guò)全部證據(jù)的驗(yàn)證。這一不合標(biāo)準(zhǔn)的行為還可能帶來(lái)更深層次的影響。TFTC一位持反對(duì)意見(jiàn)的委員曾表示，TFTC未能克制地行使自身權(quán)力并且不遵循正當(dāng)程序，這已威脅到該機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。

2、未基于經(jīng)濟(jì)理論或分析來(lái)證明對(duì)競(jìng)爭(zhēng)造成損害

現(xiàn)代反壟斷分析通常需要從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度和證據(jù)角度進(jìn)行分析。競(jìng)爭(zhēng)管理機(jī)構(gòu)對(duì)商業(yè)行為進(jìn)行潛在反壟斷違法的評(píng)估是一個(gè)反復(fù)的過(guò)程。在這一過(guò)程中，管理機(jī)構(gòu)向受調(diào)查公司闡明對(duì)其在競(jìng)爭(zhēng)上的疑慮，受調(diào)查公司通過(guò)提供數(shù)據(jù)、經(jīng)濟(jì)分析以及其他證據(jù)作出回應(yīng)。當(dāng)然，若不遵循正當(dāng)程序，就不可能存在客觀的實(shí)質(zhì)性分析和經(jīng)濟(jì)分析。而若沒(méi)有一個(gè)對(duì)損害理論的清晰闡述——解釋特定商業(yè)行為為何違反反壟斷法以及如何損害競(jìng)爭(zhēng)和消費(fèi)者利益——受調(diào)查方就無(wú)法知道哪些證據(jù)可被用于回應(yīng)管理機(jī)構(gòu)的疑慮。

TFTC得出的結(jié)論是高通的部分商業(yè)行為違反了臺(tái)灣“公平交易法”(TFTA)。但它并沒(méi)有提供完整的理論依據(jù)（更不用說(shuō)重要證據(jù)）來(lái)解釋為什么這些行為損害消費(fèi)者利益。有人可能認(rèn)為，高通已在臺(tái)灣市場(chǎng)開(kāi)展業(yè)務(wù)近10年，應(yīng)該不難找到其損害消費(fèi)者利益行為的證據(jù)，比如更高的售價(jià)？或是更低的產(chǎn)量？又或是缺乏創(chuàng)新？但TFTC的裁定均未提及，也沒(méi)有任何分析表明高通的行為損害了消費(fèi)者利益。隨著智能手機(jī)基于質(zhì)量而設(shè)定的價(jià)格越來(lái)越低，很難想象TFTC能拿出何種證據(jù)。持反對(duì)意見(jiàn)的委員再次指出TFTC在分析中的不足之處——不合邏輯的經(jīng)濟(jì)推理以及缺乏專(zhuān)業(yè)的經(jīng)濟(jì)分析，這些都不足以支持TFTC的裁定。

顯然，TFTC缺乏經(jīng)濟(jì)分析或證據(jù)的裁定，與國(guó)際上基于證據(jù)進(jìn)行分析這一規(guī)范相悖。例如，歐洲法院近期重審的關(guān)于歐洲競(jìng)爭(zhēng)管理機(jī)構(gòu)對(duì)英特爾進(jìn)行12億美元罰款的案件也存在類(lèi)似的問(wèn)題，即無(wú)法提供相關(guān)經(jīng)濟(jì)證據(jù)以證明管理機(jī)構(gòu)所認(rèn)定的的違法行為。

3、維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)者利益而非消費(fèi)者利益

現(xiàn)代反壟斷分析的另一個(gè)特征是區(qū)分對(duì)競(jìng)爭(zhēng)本身的損害以及對(duì)競(jìng)爭(zhēng)者的損害，前者則是反壟斷法的焦點(diǎn)。此類(lèi)區(qū)分是現(xiàn)代反壟斷分析的核心，因?yàn)閹缀跛惺瓜M(fèi)者受益的競(jìng)爭(zhēng)，其本質(zhì)都有損競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的利益。TFTC的裁定明顯有悖于這一觀點(diǎn)。裁定明確譴責(zé)了某一公司的某些商業(yè)行為，但這些商業(yè)行為僅僅打擊了那些效率低下的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，卻能夠讓臺(tái)灣的消費(fèi)者受益。

構(gòu)成損害競(jìng)爭(zhēng)是國(guó)際反壟斷執(zhí)法的基礎(chǔ)。至少?gòu)亩兰o(jì)九十年代中期以來(lái)，OECD確認(rèn)了一項(xiàng)全球共識(shí)，即反壟斷法的目標(biāo)是“保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程，而非個(gè)體競(jìng)爭(zhēng)者的生存”。此外，OECD還詳細(xì)闡述道：“如果某公司單純因?yàn)槟芰Σ蛔愣诟?jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，那么其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的商業(yè)行為不應(yīng)被認(rèn)定為排他行為?！币恍﹪?guó)家也做出了相同的解釋——損害競(jìng)爭(zhēng)者，并不能表明對(duì)競(jìng)爭(zhēng)本身也構(gòu)成損害。例如，美國(guó)已多次表示，反壟斷法旨在“保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)，而非競(jìng)爭(zhēng)者”。歐盟也做出過(guò)類(lèi)似說(shuō)明——“真正重要的是保護(hù)有效的競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程，而非單純地保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)者”，雖然“這很可能意味著那些不能在價(jià)格、選擇、質(zhì)量和創(chuàng)新等方面為消費(fèi)者帶來(lái)更多價(jià)值的競(jìng)爭(zhēng)者將離開(kāi)市場(chǎng)?！?包括韓國(guó)、中國(guó)和日本在內(nèi)的很多國(guó)家也都同意該政策目標(biāo)。

然而，TFTC對(duì)高通的裁定卻與國(guó)際共識(shí)背道而馳。該裁定多次提及高通的競(jìng)爭(zhēng)者（尤其是臺(tái)灣競(jìng)爭(zhēng)者聯(lián)發(fā)科和威睿電通）因高通芯片的優(yōu)勢(shì)所面臨的困難。但這些論證只是上述競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的一面之辭。裁定反復(fù)強(qiáng)調(diào)，TFTC認(rèn)為，對(duì)高通競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的損害主要來(lái)自于高通能夠通過(guò)提供更好的產(chǎn)品而在競(jìng)爭(zhēng)中獲勝。正如一位對(duì)裁定結(jié)果持反對(duì)意見(jiàn)的委員所說(shuō)，保護(hù)“競(jìng)爭(zhēng)者”而非“競(jìng)爭(zhēng)”背離了TFTC的立法宗旨。競(jìng)爭(zhēng)中的困難源于競(jìng)爭(zhēng)的本質(zhì)，競(jìng)爭(zhēng)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)者克服困難，而非譴責(zé)構(gòu)成困難的一方。如美國(guó)司法部部長(zhǎng)助理兼反壟斷署署長(zhǎng)德?tīng)柪Ｄ匪镜哪菢?，利用反壟斷法保護(hù)本國(guó)公司會(huì)導(dǎo)致“該國(guó)（尤其是陷入增長(zhǎng)停滯的國(guó)家）向國(guó)內(nèi)客戶(hù)帶來(lái)更少價(jià)值，在全球市場(chǎng)上的表現(xiàn)也將不甚理想?！?br/>