對《行政訴訟法》第四十七條的理解與思考

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文 / 作者：江蘇省南京市溧水區(qū)市場監(jiān)管局　李衛(wèi)群

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一、關于公民、法人或者其他組織申請行政機關保護合法權益的范圍

《行政訴訟法》第十二條第一款第（六）項、第四十七條第一款將原《行政訴訟法》中公民、法人或者其他組織申請行政機關保護合法權益的范圍從“保護人身權、財產權”擴大為“保護人身權、財產權等合法權益”。

按文義解釋習慣并參照《行政訴訟法》第二條、第十二條第一款第（十二）項的規(guī)定，這里的“等”應作等外解釋，即除了所列舉的人身權、財產權以外，還包括除政治權利以外的其他社會性權益和經濟性權益。例如，受教育權、社會保障權、勞動權及休息權、繼承權、物質幫助權、政府信息知情權、商號及企業(yè)名稱權、商標權、專利權等。當這些權益受到不法侵害時，公民、法人或者其他組織有權申請行政機關予以保護。

　二、關于公民、法人或者其他組織申請行政機關保護其合法權益的條件

公民、法人或者其他組織申請行政機關保護其合法權益，必須符合4個條件。

1.申請的事項必須屬于該機關的法定職責和管轄

這是判斷行政機關是否履行法定職責的前提條件。如果申請之事項不屬于該行政機關的法定職責，則不需要履行法定職責。相反，如果行政機關對不屬于其法定職責的事項勉強為之，則構成行政越權。

2.申請保護的必須是其合法權益

這是判斷行政機關是否應對當事人權益予以保護的一個重要標準。當事人只能就其合法權益申請保護，非法利益不受保護。

3.申請保護的合法權益已經或者正在受到不法行為侵害，且侵害客觀存在

行政機關限于人力、物力，必須將維護公共利益、公共秩序放在首位，不可能對當事人的所有申請都有求必應，而應根據申請人遭受不法行為的侵害程度及所處情形決定是否給予保護以及采取何種保護措施。

4.申請必須符合法定形式要件

例如，遞交書面申請，提供必要證據材料等。法律、法規(guī)對提出申請的期限有規(guī)定的，應當在法定的期限內提出申請。

　三、關于行政機關不履行法定職責的行為模式及具體表現

根據《行政訴訟法》第四十七條和第十二條第一款第（六）項的規(guī)定，行政機關不履行法定職責的行為模式有3種，即拒絕履行、不予答復和不當履行。

1.拒絕履行

拒絕履行是行政機關對申請人提出的申請作出積極的、明示的、拒絕性應答。拒絕履行一般發(fā)生在行政機關接到申請之后、決定受理之前，也有對業(yè)已受理的事項決定終止受理的情況。

拒絕履行有3種表現形式：拒不接受申請人提出的申請，當場告知申請人申請事項不歸本行政機關管轄，將屬于法定職責范圍內的申請事項轉由其他機關處理。

2.不予答復

不予答復是一種在形式上和實質上都不作為的行為模式。在形式上，行政機關未對申請人提出的申請作出任何有意思表示的回應；在實質上，行政機關沒有作出任何具有法律約束力的行政行為。

　　不予答復有4種表現形式。

（1）不答復

即在法定期限內對申請人的申請置之不理，既不答復是否受理，也不答復辦理結果。

（2）拖延答復

即在法律、法規(guī)沒有規(guī)定答復期限的情況下，經申請人多次催促仍不答復。

（3）不完全答復

即對申請人提出的申請事項，部分答復部分不答復。

（4）敷衍答復

即對申請人的申請事項以各種借口敷衍應付、不作實質性回應和答復。

3.不當履行

不當履行是指行政機關不依照法定依據、程序、步驟、要求、期限等履行其法定職責。

　　不當履行有5種表現形式。

（1）在法定期限內不履行

即行政機關在法律、法規(guī)規(guī)定的履職期限內不履行其法定職責且無正當理由。

（2）拖延履行

即在法律、法規(guī)沒有規(guī)定履職期限的情況下，經申請人多次申請、催促，行政機關故意拖延辦理，或者在緊急情況下不立即辦理。

（3）不完全履行

即行政機關對申請人的申請事項部分作出了處理，對同屬其法定職責的其他部分未作出處理，申請人的訴求未得到全部實現。

（4）履行不到位

即行政機關對申請人的申請事項雖然采取了保護措施，但保護措施的種類、力度、范圍等明顯弱于不法侵害行為，申請人要求保護的合法權益仍未得到全面和實質保護。

（5）以程序履行代替實體履行

即對申請人提出的申請，行政機關不作實質性正面回應，而是以“正在研究”“正在請示上級”等答復申請人，申請人申請保護的合法權益得不到保護。

　　四、關于行政機關履職期限

1.在接到申請之日起兩個月內

根據《行政訴訟法》第四十七條第一款的規(guī)定，行政機關履行保護公民、法人或者其他組織合法權益法定職責的期限為“在接到申請之日起兩個月內”?！皟蓚€月內”不履行的，申請人可以向人民法院提起訴訟。

2.法律、法規(guī)對行政機關履行職責的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定

例如，《消費者權益保護法》第四十六條、《廣告法》第五十三條規(guī)定的“七個工作日內予以處理”。

3.立即采取保護措施

當申請人在人身財產正在遭受侵害或者嚴重威脅的緊急情況下，行政機關應當立即采取相應的保護措施。

需要指出的是，程序正義是現代法治必須遵循的一項重要原則，行政機關在履行法定職責過程中必須根據不同的申請事項適用并遵守不同的程序規(guī)定。因此，在接到申請之日起兩個月內履行只是要求行政機關在接到申請后必須要有不斷跟進的、實質性的履職動作（如決定立案、現場檢查、調查取證、審理審批、告知聽證等），而不是苛求行政機關必須在兩個月內作出處理結果。

　　五、關于公民、法人或者其他組織的起訴期限

1.行政機關履行法定職責期限屆滿之日起六個月內

鑒于《行政訴訟法》以及《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋〔2000〕8號）均未對此類案件的起訴期限作出規(guī)定，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋〔2015〕9號）第四條規(guī)定此類案件的起訴期限為“行政機關履行法定職責期限屆滿之日起六個月內”。

2.隨時起訴

公民、法人或者其他組織在緊急情況下請求行政機關履行保護其人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關不履行的，起訴期限不受“行政機關履行法定職責期限屆滿”的限制，當事人可以隨時起訴。

由于行政機關在不履行法定職責過程中往往不會告知申請人訴權和起訴期限，這就存在是否適用《執(zhí)行解釋》第四十一條“起訴期限最長不得超過二年”規(guī)定的問題。對此，最高人民法院行政審判庭庭長趙大光認為，修改后的《行政訴訟法》第四十七條和《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋〔2015〕9號）第四條已對此類案件的起訴期限作出“六個月內”的規(guī)定，完全能夠保護申請人提起訴訟的權利，故不宜再參照適用“起訴期限最長不得超過二年”的規(guī)定。即使申請人未能在“六個月內”提起訴訟，仍可隨時向行政機關再次提出申請，重新啟動行政程序；如行政機關不履行的，相對人仍可依法提起訴訟。

六、對市場監(jiān)督管理部門適用《行政訴訟法》第四十七條的思考

1.依法依程序履行職責

在執(zhí)法實踐中，市場監(jiān)督管理部門經常接到公民、法人或者其他組織要求保護其合法權益的申請，如消費者投訴、產品質量申訴等。市場監(jiān)督管理部門接到此類申請時，要依法依程序履行職責。

（1）依法審查

審查申請人的申請，在法定期限內決定是否受理。對符合條件決定受理的，告知申請人。對不符合受理條件不予受理的，告知申請人不予受理的理由。

（2）及時處理

在法定期限內對申請事項進行處理，并將處理結果告知申請人。

（3）甄別申請人的訴求事項

在一些申請中，申請人既要求市場監(jiān)督管理部門依法追究、懲處加害人的違法行為（如依法查處、依法給予行政處罰等），也要求加害人對其遭受的損失給予賠償。市場監(jiān)督管理部門要仔細加以甄別，根據不同的訴求事項分別適用不同的程序規(guī)定全面履行職責，既不遺漏申請事項，也不能僅僅以對違法行為實施行政處罰來替代對申請人權利益的保護。

2.拖延答復等行為同樣構成違法

《行政訴訟法》修改前，司法實務中對行政機關實質上已經履職但程序上不答復、拖延答復的情況采取較為寬容的態(tài)度，認為行政機關在程序上的不答復、拖延答復只是程序上的瑕疵而不必須導致不履行法定職責的成立。

但是，根據《行政訴訟法》第七十四條第（二）項的規(guī)定，“程序輕微違法，但對原告不產生實際影響的”行政行為會被人民法院確認違法。

3.嚴格遵守辦案期限的規(guī)定

《工商行政管理機關行政處罰程序規(guī)定》《質量技術監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》都對辦案機關適用一般程序辦理行政處罰案件的一般期限、延長期限、特別延長期限以及不計入辦案期限的情形作出了規(guī)定。

市場監(jiān)督管理部門在執(zhí)行這些規(guī)定時，應當做到4個要求。

（1）嚴格執(zhí)行一般期限規(guī)定，盡量在首個期限內作出處理決定。

（2）對案情復雜不能在“首個期限”內作出處理決定的，按程序審批后延長30日，并將延長的理由和期限告知申請人。

（3）對案情特別復雜經延期30日仍不能作出處理決定的，應當經有關會議集體研究或者經上一級機關批準后再次延期。延長的期限應當控制在30日以內，并將再次延期的理由和期限告知申請人。

（4）嚴格杜絕“只延期不辦理”情況發(fā)生。辦案機關在批準延長的辦案期限內一定要有實實在在的、有證據證明的調查取證和其他案件辦理工作。如果辦案機關在延長的期限內沒有任何實質性的履職行為，將在可能發(fā)生的訴訟中承擔不履行法定職責的敗訴風險。

作者：江蘇省南京市溧水區(qū)市場監(jiān)管局　李衛(wèi)群來源：中國工商報編輯：IPRdaily 趙珍 -------------

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