產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)
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來源:智南針網(wǎng)
作者:張婧 宋蓓蓓
原標(biāo)題:【重磅獨(dú)家】特朗普政府對華301調(diào)查前景展望(多圖全景解析301調(diào)查)
2017年8月18日,美國正式宣布對中國發(fā)起301調(diào)查,此次301調(diào)查將聚焦在中國政府推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一些戰(zhàn)略措施,比如“中國制造2025”關(guān)注的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)以及其他的類似產(chǎn)業(yè)措施。301條款既不神秘也不可怕,在充分重視的前提下,應(yīng)從中方的角度考慮,準(zhǔn)備相應(yīng)的應(yīng)對方案。
2017年8月14日,美國總統(tǒng)特朗普(Donald Trump)簽署總統(tǒng)備忘錄 (Presidential Memorandum),要求美國貿(mào)易代表(USTR)羅伯特·萊特茲(Robert Lighthizer)決定是否就中國可能不合理或歧視性地?fù)p害美國知識產(chǎn)權(quán)、創(chuàng)新或技術(shù)發(fā)展的相關(guān)法律、政策、實(shí)踐展開調(diào)查。
同日,美國貿(mào)易代表羅伯特·萊特茲發(fā)表聲明,表示將進(jìn)行全面調(diào)查,并根據(jù)需要采取措施以保護(hù)美國產(chǎn)業(yè)的利益。
8月18日,USTR正式宣布對中國發(fā)起301調(diào)查。
全景解析301調(diào)查
什么是301調(diào)查?
修訂后的《1974年貿(mào)易法》中第301條款規(guī)定,USTR在裁定他國有如下行為的情況下,必須采取強(qiáng)制性報(bào)復(fù)措施(retaliatory measures):
(1)他國否定了美國根據(jù)貿(mào)易協(xié)定所應(yīng)享有的權(quán)利;
(2)他國的法律、政策或做法違反了貿(mào)易協(xié)定的規(guī)定或剝奪了美國貿(mào)易協(xié)定所應(yīng)獲得的利益,或不符合貿(mào)易協(xié)定的規(guī)定;或
(3)他國的法律、政策或做法是“不正當(dāng)?shù)摹?(unjustifiable),并對美國商業(yè)造成負(fù)擔(dān)或限制。[1]
而USTR在裁定下述情況存在時可以自由裁量是否采取報(bào)復(fù)性措施:
(1)他國的法律、政策或做法是“不合理的”(unreasonable) 或“歧視性的”(discriminatory),并對美國的商業(yè)造成負(fù)擔(dān)或限制;并且
(2)美國應(yīng)當(dāng)采取措施。[2]
301條款針對的是國家而不是企業(yè)行為,談判與制裁的對象也都是國家而非單獨(dú)的企業(yè)。設(shè)立之初,301條款往往被用來應(yīng)對侵犯美國在雙邊或多邊貿(mào)易協(xié)定中權(quán)益的行為。通常而言,強(qiáng)制性制裁僅限于此類違反美國國際法權(quán)利的他國行為[3]。但是對于USTR可以自由裁量是否采取制裁行為的"不合理的"或“歧視性的”他國法律、政策或做法的法條,定義就要寬泛和自由得多,并不要求與貿(mào)易協(xié)定相關(guān)。
針對知識產(chǎn)權(quán),301條款中明文規(guī)定"不合理的"或“歧視性的”國家行為中包括拒絕以公平、平等為原則(1)對知識產(chǎn)權(quán)實(shí)施有效保護(hù)或(2)為依賴知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的美國公民提供公平市場準(zhǔn)入機(jī)會?!?br/>
普通301調(diào)查與特別301調(diào)查有何區(qū)別?
特別301條款是指經(jīng)修訂的《1974年貿(mào)易法》第182款,題目為"確定拒絕為知識產(chǎn)權(quán)提供足夠保護(hù)和市場準(zhǔn)入的國家。"[4] 該條款規(guī)定,USTR要對普通301 中已規(guī)定的知識產(chǎn)權(quán)相關(guān)的不公平他國行為保持特殊關(guān)注,須在《國家貿(mào)易評估報(bào)告》[5]提交后的30天內(nèi)確定在知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)或知識產(chǎn)權(quán)市場準(zhǔn)入方面存在問題的重點(diǎn)國家,如發(fā)現(xiàn)此類行為使用普通301條款程序及時救濟(jì)。
按照目前的做法,USTR每年發(fā)布年度《特別301報(bào)告》,總結(jié)美國前一年度在知識產(chǎn)權(quán)國際保護(hù)和市場準(zhǔn)入方面所做的工作,以及該年度的重點(diǎn)國家 (“Priority Foreign Countries”,PFC)、 重點(diǎn)關(guān)注國家(“Priority Watch List”,PWL)和關(guān)注國家(“Watch List”,WL)名單。列為重點(diǎn)國家的,USTR正在名單公布30天之內(nèi)必須對其發(fā)起301調(diào)查。同時,USTR須在《聯(lián)邦公報(bào)》(Federal Register)上公布所確定的重點(diǎn)國家名單。
事實(shí)上,特別301調(diào)查內(nèi)容及基本流程與普通301調(diào)查一致,最主要的區(qū)別除了特別301調(diào)查聚焦在知識產(chǎn)權(quán)問題之外,還有一點(diǎn)在于調(diào)查發(fā)起方式。普通301調(diào)查可以由利害關(guān)系人提出申請而發(fā)起,或者由USTR自行決定發(fā)起調(diào)查,特別301調(diào)查的啟動則取決于是否在年度《特別301報(bào)告》中被列為重點(diǎn)國家(PFC)。對于年度《特別301報(bào)告》上所確定的重點(diǎn)國家(PFC),在名單公布30天之內(nèi),USTR必須對其發(fā)起301調(diào)查。[6]此項(xiàng)要求不適用于重點(diǎn)關(guān)注國家(PWL)或關(guān)注國家(WL)。
重點(diǎn)國家(PFC)的確定有三個標(biāo)準(zhǔn):
(1)他國拒絕為知識產(chǎn)權(quán)提供足夠保護(hù)或拒絕為依賴知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的美國公民提供公平進(jìn)入其市場機(jī)會的法律、政策或做法是極為嚴(yán)重或極端惡劣的;且
(2)上述法律、政策或做法對于美國的相關(guān)產(chǎn)品具有極大的負(fù)面影響;且
(3)他國沒有與美國進(jìn)行真誠協(xié)商,或雙邊或多邊協(xié)商沒有取得顯著進(jìn)展,無法對美國的知識產(chǎn)權(quán)提供足夠而有效的保護(hù)。
在今年4月發(fā)布的2017年度《特別301報(bào)告》中,我國并沒有被列為重點(diǎn)國家(PFC),而是被列為重點(diǎn)觀察國家(PWL)。因此,此次特朗普政府實(shí)際上是通過簽署備忘錄的方式提醒USTR應(yīng)當(dāng)對我國啟動301調(diào)查,而后,USTR給予立案,是屬于USTR自行啟動的普通301調(diào)查。
由誰來展開調(diào)查?
盡管利害相關(guān)人和美國總統(tǒng)都有提議啟動301調(diào)查的權(quán)利,但是是否立案最終由美國貿(mào)易代表辦公室(Office of the US Trade Representative, USTR)決定,并主導(dǎo)開展相關(guān)調(diào)查,通常會組建一個部門間301調(diào)查委員會(Inter-agency Section 301 Committee)來執(zhí)行,委員會的成員可能還會包括外交部、商務(wù)部、國防部、財(cái)政部等。
USTR于1962-1963年間設(shè)立,1980年改為現(xiàn)名。該辦公室為總統(tǒng)辦公廳 (Executive Office of the President) 內(nèi)的行政機(jī)構(gòu),但直接對總統(tǒng)和國會負(fù)責(zé)。
USTR的主要職能包括:
(1)制定美國國際貿(mào)易、商品和直接投資政策,主導(dǎo)與指導(dǎo)與其他國家就此類事務(wù)的談判,并負(fù)責(zé)美國政府在貿(mào)易政策事務(wù)方面的跨部門協(xié)調(diào);
(2)代表美國進(jìn)行貿(mào)易協(xié)定談判、管理美國的貿(mào)易優(yōu)惠項(xiàng)目(比如針對發(fā)展中國家的普遍優(yōu)惠制,GSP);
(3)代表美國處理WTO和其他貿(mào)易協(xié)定(如北美自由貿(mào)易協(xié)議,NAFTA)下的國際訴訟 (即國際執(zhí)法職能,包括提起WTO訴訟或NAFTA仲裁);
(4)依據(jù)美國《1974貿(mào)易法》提起301款調(diào)查,逐年發(fā)布《國家貿(mào)易評估報(bào)告》和年度《特別301報(bào)告》等。
USTR 的首腦為美國貿(mào)易代表(US Trade Representative, 縮寫同為USTR),為內(nèi)閣級別大使銜官員,是總統(tǒng)的首席貿(mào)易事務(wù)顧問、談判代表和發(fā)言人。現(xiàn)任貿(mào)易代表是羅伯特·萊特茲(Robert Lighthizer),曾在上世紀(jì)八十年代里根政府中任職于美國貿(mào)易代表辦公室,當(dāng)年在鋼鐵貿(mào)易談判中,便以強(qiáng)硬姿態(tài)見稱。萊特茲對WTO在爭端解決機(jī)制(Dispute Settlement Mechanism)持懷疑態(tài)度,而WTO爭端解決機(jī)制恰恰是近年來制約美國開展301調(diào)查(近年來美國301調(diào)查數(shù)量驟減)的最重要砝碼(詳見本文301調(diào)查與WTO機(jī)制部分),貿(mào)易代表萊特茲也讓此次301調(diào)查充滿了更多未知數(shù)。
USTR與兩個同級兄弟機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系也比較微妙。
一個是美國國務(wù)院(相當(dāng)于美國的外交部),對于這個強(qiáng)勢部門,USTR以往似乎較為無奈,比如美國現(xiàn)在唯一活躍的301調(diào)查(Active Section 301)是與歐盟的含激素肉類的爭端,USTR似乎想要強(qiáng)硬一些,但外交部“美歐關(guān)系怎能由幾塊牛肉決定”的表態(tài)彌漫著擠兌的味道。因此,中美外交關(guān)系的形勢也將深刻影響USTR此次針對中國的301調(diào)查走向。同時,新任萊特茲是公認(rèn)的鷹派人物(不易服從他人意見),可以預(yù)期USTR在其領(lǐng)導(dǎo)下會爭取改善傳統(tǒng)上的弱勢地位,貿(mào)易利益和外交政策利益的沖突可能會因此較往界政府更加激烈。
另一個是美國商務(wù)部,二者均有貿(mào)易管理手段。兩個部門原本分工明確,各司其職。然而新商務(wù)部長威爾伯·羅斯(Wilbur Ross)在參與美國貿(mào)易政策事務(wù)及執(zhí)法方面特別活躍。 今年美國商務(wù)部已經(jīng)針對鋼鐵和鋁發(fā)起了國家安全(national security) 相關(guān)的232條款調(diào)查。 羅斯還于本年7月31日在華爾街日報(bào)(Wall Street Journal)上發(fā)表署名文章, 批評中國和歐盟的貿(mào)易政策和實(shí)踐。作為美國貿(mào)易事務(wù)的主管機(jī)構(gòu)之一,USTR很有可能急于通過此次針對中國的301調(diào)查爭奪其在貿(mào)易事務(wù)上的話語權(quán),這從萊特茲聲明肯定的語氣中也可窺一斑。
在301調(diào)查中,美國總統(tǒng)得到的法律授權(quán)也十分寬泛,總統(tǒng)可以使用任何適當(dāng)而可行的(appropriate and feasible) 的方式來解決外國不公平貿(mào)易行為,同時又對是否采用報(bào)復(fù)性措施擁有幾乎不受制約的終裁權(quán),因?yàn)閁STR在制裁方面必須要服從總統(tǒng)的指示 (direction)。[7] 這些特權(quán)使得美國總統(tǒng)在兩國談判中主動性更高。
調(diào)查可能帶來的后果
301條款調(diào)查的特點(diǎn)是快速、靈活(行政機(jī)構(gòu)擁有廣泛的自由裁量權(quán))和高效。如果USTR認(rèn)定被調(diào)查國家違反了301條款的規(guī)定,USTR授權(quán)可使用的報(bào)復(fù)性措施可以簡要?dú)w納為:
(1)中止、撤回或不適用與有被調(diào)查國家訂立貿(mào)易協(xié)定中的優(yōu)惠措施;
(2)對來自被調(diào)查國家的進(jìn)口貨物提高關(guān)稅或采取其它進(jìn)口限制,或?qū)υ搰姆?wù)征稅或進(jìn)行限制;
(3)如果受調(diào)查的法律、政策和做法不符合19 U.S.C. 2462, 2702及3202條的免稅待遇,撤回、限制或中止這類待遇;
(4)有被調(diào)查國家簽署具有約束力的協(xié)定,由該國政府承諾取消有關(guān)的法律、政策和做法,消除這類法律、政策或做法對美國商業(yè)造成的負(fù)擔(dān)與限制,或?qū)γ绹馁Q(mào)易利益提供合理的補(bǔ)償;
(5)限制或拒絕給予“服務(wù)市場準(zhǔn)入授權(quán)”。[8]
以上條款僅對USTR有約束力。除此之外,如前所述,美國總統(tǒng)如果決定干預(yù),可以采用任何適當(dāng)而可行的(appropriate and feasible) 的方式來解決301爭端,并不限于以上方面。
實(shí)踐中,上述第(1)和(2)種措施對被調(diào)查國威脅性最大。值得關(guān)注的是,301調(diào)查中所采用的報(bào)復(fù)性措施無須針對被調(diào)查國,且也不一定要與引起爭議的產(chǎn)品或產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域相關(guān)。例如,在特定情況下,盡管調(diào)查針對的是某一國家,其報(bào)復(fù)性措施卻可以對全世界的產(chǎn)品加稅;再如,盡管調(diào)查針對的是某一產(chǎn)業(yè)或與其密切相關(guān),最終美國也完全可以選擇該國的其他未涉案產(chǎn)業(yè)來采取報(bào)復(fù)性措施。舉例說明,如果此次的調(diào)查主要涉及知識產(chǎn)權(quán)密集的高新技術(shù)行業(yè), 但是如果雙方未能達(dá)成和解且美國決定采取報(bào)復(fù)性措施,其甚至可以選擇對基本不涉案的非高技術(shù)產(chǎn)業(yè)(如紡織品等)加稅。
301調(diào)查與WTO機(jī)制
301調(diào)查這種美國一家同時做“原告、法官兼陪審員” 還負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)法的單邊性制度隨著1995年世界貿(mào)易組織(WTO)及其爭端解決組織(Dispute Settlement Body, DSB)的成立而面臨著不小的挑戰(zhàn)。
1998年11月,美國的301調(diào)查被歐盟提起WTO訴訟(DS-152),認(rèn)為其違反WTO通過DSB解決貿(mào)易爭端的強(qiáng)制性規(guī)則。2000年,WTO專家組報(bào)告發(fā)布,幾乎判定美國301條款調(diào)查與WTO規(guī)則不相符。美國在WTO成立后已修改了301相關(guān)法律,但是某些措辭可以有多種解釋。在DS-152的審理過程中,美國多次公開保證301調(diào)查如涉及WTO管轄事務(wù)會通過WTO多邊機(jī)制來解決爭議,并承諾不在無WTO授權(quán)下采取單邊報(bào)復(fù)措施。WTO專家組認(rèn)定美國301相關(guān)法律僅在此前提下與WTO規(guī)則相吻合,否則構(gòu)成WTO違規(guī)。 雖然301相關(guān)法律沒有被裁定WTO違規(guī),這份WTO專家組報(bào)告對301調(diào)查影響很大,導(dǎo)致其后新增301調(diào)查驟然下降,并且鞏固了301調(diào)查結(jié)果由采取或威脅使用單邊報(bào)復(fù)措施逐漸轉(zhuǎn)為提起WTO訴訟的趨勢。實(shí)踐中,2005年之后美國產(chǎn)業(yè)考慮遞交301條款調(diào)查申請書都是將其視為正式向美國政府申請啟動WTO訴訟。
調(diào)查程序
在程序方面,如果案件涉及貿(mào)易協(xié)定,包括GATT 1994和《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定》(Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights,or TRIPS) ,即WTO協(xié)議(WTO agreements), 無論是普通301調(diào)查還是特別301調(diào)查,USTR都需在相關(guān)貿(mào)易協(xié)定下提起的爭端解決程序結(jié)束后的30天內(nèi),或發(fā)起調(diào)查后的18個月內(nèi)(以較早日期為準(zhǔn))做出決定。如果調(diào)查不涉及貿(mào)易協(xié)定,普通301調(diào)查需在發(fā)起調(diào)查后的12個月內(nèi)、特別301調(diào)查需在發(fā)起調(diào)查后的6個月(特殊情況下還可延長至9個月)內(nèi)作出決定。[9]在301條款調(diào)查風(fēng)行的上世紀(jì)80年代末至90年代初,一些案件都在12個月之內(nèi)即和解解決。[10]
此外,301相關(guān)條款還規(guī)定,在301條款調(diào)查發(fā)起的當(dāng)天,USTR應(yīng)代表美國要求與被調(diào)查國就案件相關(guān)事宜展開磋商,但是USTR可以選擇延遲90天再向他國提出磋商的要求。[11]
這些年,美國301調(diào)查的那些國那些事兒
美日密集的301爭端
2000年以前,301調(diào)查在實(shí)現(xiàn)美國的貿(mào)易政策目標(biāo)方面非常高效。其中,日本的例子最為明顯,受其影響也最為廣泛。據(jù)金融四十人(CF40 VOICE)統(tǒng)計(jì),截至1989年,USTR總計(jì)向日本發(fā)起了24件301調(diào)查,幾乎每一次調(diào)查均使得日本政府做出相應(yīng)讓步(詳細(xì)情況見下表)。
美國采取過的制裁措施
事實(shí)上,往往301調(diào)查一開始,美國與被調(diào)查國的政府就會開始談判,有了代價高昂的報(bào)復(fù)性措施作為籌碼,美國在談判中態(tài)度通常比較強(qiáng)硬,往往會迫使貿(mào)易伙伴做出重大讓步。因此,301調(diào)查最終通過和解方式解決糾紛的比例非常高。截至1998年6月,美國總計(jì)提起118件301條款調(diào)查,僅11件導(dǎo)致了報(bào)復(fù)性措施的實(shí)施 (見下表)[12]:
此后,美國曾在2001年認(rèn)定烏克蘭為違反知識產(chǎn)權(quán)重點(diǎn)國家開啟301調(diào)查,并于2001至2006年取消了該國享受普遍制(GSP)免關(guān)稅政策的資格。2009年,美國針對加拿大違反2006年美加軟木木材協(xié)定而采取加稅措施,但是案件爭議不大因?yàn)橐训玫絅AFTA仲裁結(jié)果的認(rèn)可 (即非美國單邊行為)。
中國被提起的301調(diào)查
中國90年代初即因知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)問題多次在301制度下與美國進(jìn)行艱苦的談判。 雖然美國在此過程中曾發(fā)布制裁措施清單,兩國最終就相關(guān)問題達(dá)成協(xié)議。
2010年9月,美國鋼鐵工人協(xié)會 (United Steelworkers Union) 向USTR提交了一份針對中國綠色能源政策的301條款調(diào)查申請。同年10月,USTR宣布立案,但明確表示會在和申請人完善申請書準(zhǔn)備充分之后通過WTO程序解決爭端。[13]同年12月,美國如約通過WTO向中國就相關(guān)問題提出了磋商請求,2011年6月,中國同時停止了受到美國WTO挑戰(zhàn)的風(fēng)能設(shè)備補(bǔ)貼項(xiàng)目,[14]該案件由此結(jié)束。
美國總統(tǒng)提議發(fā)起的301調(diào)查
歷史上,由美國總統(tǒng)提議發(fā)起301調(diào)查的情況不多見,除了此次特朗普總統(tǒng)之外,僅有1985年由當(dāng)時的里根總統(tǒng)指示USTR就韓國保險業(yè)市場準(zhǔn)入問題展開301調(diào)查,提起調(diào)查后不到一年雙方就簽署協(xié)議和解了,韓國做出了重大讓步,同意開放了其保險市場。
近年特別301報(bào)告
我國曾分別在1991年、1994年和1996年被列為重點(diǎn)國家(PFC),這幾次調(diào)查均以和解結(jié)束。近十余年來,我國每年均在美國《特別301報(bào)告》的重點(diǎn)觀察國家名單(PWL)中出現(xiàn),僅有烏克蘭在2013年被列入重點(diǎn)國家(PFC),此外加拿大、芬蘭、瑞士、西班牙等歐美國家也成為重點(diǎn)觀察國家和觀察國家名單中的???。
這一次,將何去何從?
此次301調(diào)查的范圍和重點(diǎn)
目前十分值得關(guān)注的問題是如果此次301調(diào)查正式立案,中國哪些知識產(chǎn)權(quán)相關(guān)政策可能會在調(diào)查范圍之內(nèi)?
2017年美國《特別301報(bào)告》中曾列述了中國在知識產(chǎn)權(quán)方面的“罪狀”,包括:(1)竊取商業(yè)秘密;(2)在線盜版和假冒;(3)向全球出口大量假冒商品;(4)強(qiáng)迫美國企業(yè)向中國企業(yè)轉(zhuǎn)讓知識產(chǎn)權(quán)以獲得市場準(zhǔn)入;(5)強(qiáng)迫外國人許可知識產(chǎn)權(quán);(6)要求美國企業(yè)的研究活動本地化;(7)阻礙知識產(chǎn)權(quán)實(shí)施;(8)阻礙醫(yī)藥創(chuàng)新。
8月18日,USTR發(fā)布的立案說明(Initiation of Section 301 Investigation)中明確指出,此次301調(diào)查將聚焦在中國政府推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一些戰(zhàn)略措施,比如“中國制造2025”關(guān)注的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)以及其他的類似產(chǎn)業(yè)措施。調(diào)查將重點(diǎn)針對以下四個方面:
(1)據(jù)報(bào)告中國政府使用了許多政策工具,包括不透明、隨意的行政審批程序、對合資企業(yè)的要求、對外國投資占比的限制(比如某些行業(yè)的外資比例不得超過50%)、政府采購,以及其他手段來控制或干預(yù)美國企業(yè)在中國的運(yùn)作,目的是要求或施壓將技術(shù)和知識產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移給中國企業(yè)。除此之外,很多美國企業(yè)反饋,面臨一些模糊的、非明文規(guī)定的規(guī)則,以及一些與國家法規(guī)不符的地方規(guī)則。這些國家層級和地方規(guī)則被中國政府官員以有選擇性的且不透明的方式適用以對技術(shù)轉(zhuǎn)移進(jìn)行施壓。
(2)據(jù)報(bào)告中國政府的法律、政策和實(shí)踐剝奪了美國企業(yè)與中國企業(yè)在許可和其他技術(shù)相關(guān)的談判中以市場為基礎(chǔ)進(jìn)行談判的能力,逐漸削弱美國企業(yè)在中國對其自身技術(shù)的控制力。例如但不限于,技術(shù)進(jìn)出口管理?xiàng)l例對“免責(zé)”和進(jìn)口技術(shù)改進(jìn)成果的所有權(quán)做出了強(qiáng)制性規(guī)定(“免責(zé)”可能針對的是該條例第24條的如下規(guī)定,“技術(shù)進(jìn)口合同的受讓人按照合同約定使用讓與人提供的技術(shù),侵害他人合法權(quán)益的,由讓與人承擔(dān)責(zé)任。” 進(jìn)口技術(shù)改進(jìn)成果所有權(quán)的問題可能是指條例第27條的規(guī)定: “技術(shù)進(jìn)口合同有效期內(nèi),改進(jìn)技術(shù)的成果屬于改進(jìn)方”)。此項(xiàng)調(diào)查內(nèi)容針對的是中國法律法規(guī)的某些規(guī)定可能過度限制了合同雙方的契約自由權(quán)。
(3)據(jù)報(bào)告中國政府直接和/或不正當(dāng)?shù)赝苿釉谥袊髽I(yè)“系統(tǒng)性” (systematic) (即有計(jì)劃、大規(guī)模)并購美國企業(yè)和資產(chǎn),以獲得前沿的技術(shù)、知識產(chǎn)權(quán)以及在中國政府產(chǎn)業(yè)規(guī)劃中認(rèn)定的重要產(chǎn)業(yè)內(nèi)實(shí)現(xiàn)相對大范圍的技術(shù)轉(zhuǎn)移。此項(xiàng)調(diào)查內(nèi)容可能針對中國鼓勵半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)及其他類似產(chǎn)業(yè)政策。
(4)調(diào)查中國政府是否開展或支持未經(jīng)授權(quán)闖入美國商務(wù)計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò),或通過網(wǎng)絡(luò)竊取知識產(chǎn)權(quán)、商業(yè)秘密或機(jī)密商務(wù)信息,這些行為是否損害了美國企業(yè)的利益,而對中國的企業(yè)或商務(wù)機(jī)構(gòu)提供了競爭優(yōu)勢。
從目前來看,立案說明中有些調(diào)查內(nèi)容指向性已經(jīng)非常明顯,比如明確提到中國制造2025等宏觀政策所關(guān)注的高技術(shù)產(chǎn)業(yè),具體的法律法規(guī)如技術(shù)進(jìn)出口管制條例等,這些一定是未來調(diào)查中的重點(diǎn)內(nèi)容。除此之外,也還有一些內(nèi)容相對較為模糊,指向性尚不明確,只是大致上提及有可能有這樣的問題,但是到底體現(xiàn)在何處,尚沒有明確的支持。這很可能從側(cè)面說明了有指向性的調(diào)查內(nèi)容已經(jīng)得到了美國企業(yè)的廣泛支持, 而比較模糊的內(nèi)容則美國產(chǎn)業(yè)間或產(chǎn)業(yè)內(nèi)的不同企業(yè)很可能還沒有達(dá)成共識。 USTR在立案說明中也明確要求各方提供與上述四項(xiàng)內(nèi)容相關(guān)的素材和信息,還可在總統(tǒng)備忘錄提及范圍內(nèi)就其他問題發(fā)表意見。 雖然立案說明沒有涉及對中國的具體要求,隨著調(diào)查和談判的持續(xù)推進(jìn),包括各方意見的公開,美國政府的主要訴求在此過程中會逐漸清晰。
值得關(guān)注的是,知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)和對等性市場開放歷來是301調(diào)查的重點(diǎn)。年度《特別301報(bào)告》即體現(xiàn)了301制度對知識產(chǎn)權(quán)的特別重視。對等性市場開放(reciprocal market access)也是以往301調(diào)查的熱點(diǎn)話題。1988年美國修訂301條款,加入如下規(guī)定,“在決定他國的法律、政策和做法是否不合理中,美國給予外國人及公司的對等待遇應(yīng)當(dāng)?shù)玫竭m度的考慮”。[15]對等性市場開放在301條款的鼎盛時期是熱點(diǎn)話題。以針對日本半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的調(diào)查為例,美國半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)協(xié)會1985年6月提交301調(diào)查申請的時候并沒有日本封閉市場的直接證據(jù)。實(shí)際上日本自1975年起已很少有政府設(shè)立的市場準(zhǔn)入障礙了,美國半導(dǎo)體企業(yè)難以在日本拓展市場主要是因?yàn)楫?dāng)時主要的日本半導(dǎo)體潛在客戶都有自產(chǎn)的能力。在那場復(fù)雜的政治博弈中,許多美國產(chǎn)業(yè)都表達(dá)了如下意見:美國企業(yè)大體要在私有化、公開的后AT&T(即反壟斷)的市場環(huán)境下競爭,然而他們的外國競爭對手在自己的國內(nèi)市場經(jīng)常有壟斷地位或享受保護(hù)政策。最終,該案在只有間接證據(jù)(circumstantial evidence)(例如低市場份額)的情況下美國仍然采取了報(bào)復(fù)性制裁措施。
此次301調(diào)查能夠正式立案,這種用廣義的結(jié)構(gòu)性不公正主張來彌補(bǔ)具體事件上的證據(jù)不足的做法額外值得我們關(guān)注與警惕。
接下來調(diào)查的走向
隨著USTR正式?jīng)Q定立案,關(guān)于301調(diào)查未來的程序走向也逐漸清晰,
(1)USTR在立案后馬上要求與中國政府磋商,沒有利用法律允許的90天延期期間進(jìn)行初步調(diào)查,并且援引不涉及貿(mào)易協(xié)定才適用的程序性條款19 U.S.C. 2414(a)(2)(B), 基本明確將不啟動WTO訴訟,并保證12月結(jié)案,態(tài)度非常強(qiáng)勢。。
(2)2017年9月28日前,由各方提交書面意見,如果希望在聽證中發(fā)言還需要提交正式申請和觀點(diǎn)概要。
(3)2017年10月10日,301調(diào)查聯(lián)合委員會將正式舉行公開聽證。
(4)2017年10月20日前,提交聽證后反駁意見。
結(jié)果展望
事實(shí)上,在8月12日,即總統(tǒng)備忘錄簽署的前兩天,美國高級官員就對華301條款調(diào)查的相關(guān)事務(wù)和媒體召開了吹風(fēng)會。除去已經(jīng)被印證的內(nèi)容,吹風(fēng)會還發(fā)布了以下消息:
(1) 該調(diào)查將為美國可能采用的嚴(yán)苛報(bào)復(fù)性政策,(比如對中國進(jìn)口品加征關(guān)稅或取消在美中資企業(yè)的執(zhí)照)鋪設(shè)道路;
(2) 此次301調(diào)查可能會導(dǎo)致中美間新的WTO訴訟,或是特朗普政府的單邊報(bào)復(fù)措施?!?br/>
吹風(fēng)會的消息一出,美國許多質(zhì)疑、批評的聲音即風(fēng)聲四起。比如參議院少數(shù)黨領(lǐng)袖,民主黨參議員查克·斯塔姆(Chuck Schumer)立刻公開表態(tài)特朗普政府在中美貿(mào)易關(guān)系上“雷聲大、雨點(diǎn)小”。盡管黨派間的批評有很多因素,但事實(shí)上,從吹風(fēng)會中發(fā)布的信息來看,確實(shí)還找不到特別明確和堅(jiān)定的方向及措施。究竟是通過WTO多邊機(jī)制解決爭議,還是直接采取單方面制裁措施,究竟是采取何種制裁手段,都還是比較模糊的表態(tài)。
從實(shí)踐的角度看,美國更像是希望啟用某些非常規(guī)措施來表現(xiàn)自己的強(qiáng)硬態(tài)度, 但實(shí)際立足于解決和中國政府的某些分歧又不想危及在華利益,特朗普政府的確給自己留了很多的可選項(xiàng)。換句話說,USTR可能傾向于使用301條款進(jìn)行單邊調(diào)查,但基本使用協(xié)議的方式解決爭議或輔以某些影響較小的制裁措施。這種做法對中美貿(mào)易、戰(zhàn)略關(guān)系的影響相對較小,但有可能對WTO體制的聲譽(yù)和作用造成較大沖擊。這個預(yù)測的前半部已被印證,但是美國是否會真正使用單邊報(bào)復(fù)性措施及什么樣的報(bào)復(fù)性措施還都是未知數(shù)。
從歷史的發(fā)展來開,301調(diào)查并不意味著一定會引發(fā)激烈的貿(mào)易戰(zhàn)。以美歐間持續(xù)了幾十年至今仍在糾紛中的激素肉類相關(guān)調(diào)查為例,在持續(xù)的發(fā)展中,雙方都采取了一定的報(bào)復(fù)性制裁措施,但并不意味著美歐之間的貿(mào)易關(guān)系就劍拔弩張。因此,在后續(xù)過程中,如果能夠準(zhǔn)確獲知美國產(chǎn)業(yè)界的訴求,了解301調(diào)查所針對的具體政策措施,或合理解釋、消除誤解,或適當(dāng)修改、達(dá)成共識,雙方存在通過簽署知識產(chǎn)權(quán)方面和解備忘錄等方式解決問題的可能性。
這其中,也存在一些不確定要素,很可能會影響事件的走向:
一是朝核問題,美國是否重啟單邊報(bào)復(fù)性措施很可能會服從其外交政策的需要,一旦因?yàn)槌藛栴}美國可能需要中國幫助的話,此次301調(diào)查很可能快速結(jié)束,比如由總統(tǒng)或USTR宣布中國雖有301違規(guī)行為但采取報(bào)復(fù)性措施不適當(dāng) (2013年針對烏克蘭的知識產(chǎn)權(quán)調(diào)查即以此結(jié)案,USTR公布調(diào)查結(jié)果但裁定由于烏克蘭的政治情況報(bào)復(fù)性措施不適當(dāng))。
二是WTO的制約作用,目前來看,特朗普政府要員中對WTO的爭端解決機(jī)制持懷疑態(tài)度者較多,貿(mào)易代表萊特茲上任后首次會見WTO總干事羅伯托·阿維多(Roberto Azevêdo)時即強(qiáng)調(diào),雖然他對WTO批評諸多,但是比他強(qiáng)硬希望馬上退出WTO的特朗普政府高級官員大有人在,這樣強(qiáng)硬的態(tài)度下想留住美國,WTO是否必須在某些重要問題上讓步。WTO的因素對美國是否會采取單邊報(bào)復(fù)性措施的影響沒有第一點(diǎn)那么大。 此點(diǎn)已從USTR決定不啟動WTO訴訟得到印證。
三是輿論的作用,美國各界類似查克·斯塔姆“雷聲大、雨點(diǎn)小”這樣的評論并不少見,缺乏國內(nèi)立法成就又個性極強(qiáng)的特朗普總統(tǒng)會不會在中美貿(mào)易關(guān)系問題上“一鳴驚人”是個不小的變數(shù)。
應(yīng)對建議
301條款既不神秘也不可怕,在充分重視的前提下,從中方的角度考慮,當(dāng)前階段對可能發(fā)起的對華知識產(chǎn)權(quán)301調(diào)查的應(yīng)對方案可以考慮以下幾個方面:
(1)梳理并宣傳近年來中國知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面的努力和成就。這方面的信息將有利于消除偏見,平衡極端的反華論調(diào)。
(2)與各利益相關(guān)方緊密合作,了解美國產(chǎn)業(yè)最關(guān)注的中國知識產(chǎn)權(quán)政策問題,爭取消除誤解,解決一些實(shí)際的問題。從策略上講,主動爭取在相關(guān)“法律、政策或做法”界定方面的話語權(quán)?!?br/>
(3)爭取美國產(chǎn)業(yè)的支持。近年來中國在知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面做出許多努力和成就斐然,美國許多產(chǎn)業(yè)也是受益人?!?br/>
(4)爭取WTO成員的輿論支持。
注釋:
[1]:19 U.S.C. § 2411(a)(1).
[2]:Id. at 2411(b).
[3]:Id. at 2411(d) (4).
[4]:19 U.S.C. § 2242.
[5]:依據(jù)相關(guān)法條的規(guī)定,USTR在每年的3月31日之前應(yīng)當(dāng)向總統(tǒng)和國會兩院相關(guān)委員會提交《關(guān)于外國貿(mào)易障礙的國家貿(mào)易評估報(bào)告》(National Trade Estimate on Foreign Trade Barriers),即《國家貿(mào)易評估報(bào)告》。
[6]:19 U.S.C. §2412(b)(2).
[7]:19 U.S.C. § 2411(a) & (b).
[8]:19 U.S.C. § 2411(c)(1) & (2).
[9]:19 U.S.C. §2415.
[10]:例如針對日本巨型計(jì)算機(jī) (Japan Supercomputers 301-75)的調(diào)查,從1989年 6月16日立案到1990年3月23日USTR宣布雙方基本達(dá)成諒解協(xié)議歷時不滿12個月?!?br/>
[11]:19 U.S.C. § 2413.
[12]:http://www.meti.go.jp/english/report/data/gCT9914e.html?!?br/>
[13]:https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2010/october/united-states-launches-section-301-investigation-c.
[14]:https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2011/june/china-ends-wind-power-equipment-subsidies-challenged.
[15]:19 U.S.C. § 2411(d)(3)(D);
來源:智南針網(wǎng)
作者:張婧 宋蓓蓓
編輯:IPRdaily 趙珍 / 校對:IPRdaily 縱橫君
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