司法審判與司法行政的沖突與整合

IPR Daily，知識產(chǎn)權(quán)第一新銳媒體

司法審判與司法行政的沖突與整合

司法審判與司法行政構(gòu)成法院組織的兩大系統(tǒng)，但兩者具有不同的組織屬性、特征和運行規(guī)律，屬于不同的權(quán)力結(jié)構(gòu)。如何解決司法審判與司法行政的沖突與整合，克服行政化、科層化慣性侵蝕，是實現(xiàn)“讓審理者裁判，由裁判者負責”，以審判為中心的訴訟制度改革目標，建立依法獨立公正高效權(quán)威的國家審判制度的重要內(nèi)容。

一、司法審判與司法行政運行機制現(xiàn)狀

我國目前的司法審判與司法行政運行機制根植于我國的革命歷史傳統(tǒng)，帶有自身鮮明的特色，很難被完全歸類于行政型法院管理模式或自治型法院管理模式，隨著全面依法治國的推進，當前司法審判與司法行政運行機制存在以下問題：

（一）司法審判行政化

1.上下級法院之間審判管理權(quán)的行政化。依據(jù)我國憲法和人民法院組織法及三大訴訟法的規(guī)定，我國設(shè)立的是四級兩審終審司法體制，上下級法院就審判體制而言是法律上的監(jiān)督關(guān)系，不同層級法院的審判權(quán)也具有獨立性、平等性。但是實踐中這種監(jiān)督關(guān)系逐漸泛化，最終演變?yōu)閷嵸|(zhì)上的行政隸屬關(guān)系。部分法院實行的案件考評機制、錯案追究機制，使得下級法院法官為避免案件判決被上級法院撤銷而習慣于請示上級法院；上級法院在批復(fù)下級法院案件的請示之外，不斷地向下級法院發(fā)布指示、命令，增強了上下級法院關(guān)系的行政性。

2.院庭長審判管理權(quán)的行政化。在法院內(nèi)部司法審判行政化模式下，庭長、院長享有相應(yīng)的審判管理權(quán)，這種權(quán)力不僅作用于案件，而且因權(quán)力角色的混同，也作用于審判人員的獎懲、晉升等，這種自上而下的單向控制導(dǎo)致案件審批權(quán)廣泛存在于審判管理中，影響妨礙了審判權(quán)的依法獨立行使。

3.法官職務(wù)的行政化。盡管1995年法官法的實施表明，我國已經(jīng)將法官區(qū)別于普通的公務(wù)員，實現(xiàn)不同的選任、晉升和管理制度。但是2005年公務(wù)員法卻再次將法官納入統(tǒng)一的公務(wù)員管理體系，實踐中我國法院的人事管理制度，基本上是與行政機關(guān)的人事制度無異，且也被納入了國家的人事管理體系，從現(xiàn)有規(guī)定來看，法官等級基本上是一種法官職務(wù)、行政職級的附隨產(chǎn)品，帶有明顯的行政化特征。

（二）司法行政外部化

1.法院外部人財物管理外部化。目前，我們和其他部門一樣，人、財、物分別由不同的部門管理，造成了法院管理的分散性：法院人事方面的人員編制、考試錄用、職位晉升由同級政府組織人事部門管理；法院物質(zhì)裝備方面由同級政府發(fā)改委、規(guī)劃部門、建設(shè)部門、工信部門等部門管理；法院經(jīng)費方面主要由同級政府財政部門管理，審計部門監(jiān)督。法院人、財、物受制于地方政府其他部門，如漢密爾頓所言，“就人類一般天性而言，對某人的生活有控制權(quán)，就等于對其意志有控制權(quán)”，妨礙了法院依法獨立公正行使審判權(quán)。

2.法院內(nèi)部人財物管理外部化。在法院內(nèi)部，司法行政部門的關(guān)鍵職位都是由非法官掌握，法官對法院事務(wù)的管理處于邊緣化。如司法人事管理歸屬于傳統(tǒng)的政治部、人事處，作為法官主體代表的法官協(xié)會處于邊緣地位，在司法體制改革之前，我們普遍未建立法官委員會負責法官選任、遴選、晉升、懲戒等核心管理事項。

二、解決司法審判與司法行政的沖突與整合需要把握的問題

司法審判與司法行政的差異性體現(xiàn)在：一是活動目的不同。司法審判的目的是解決糾紛，司法行政系統(tǒng)的目標是為司法審判提供支持。二是權(quán)威來源不同。司法行政權(quán)威依賴于自上而下的科層體制，司法審判權(quán)威根源于依法獨立作出公正的裁斷。三是運作方式不同。司法審判的運行具有獨立性和自主性，司法結(jié)果受法律標準支配。司法行政的決定必須嚴格遵守科層制體系中上級的指令。四是控制結(jié)構(gòu)不同。司法行政屬于科層體制，其中的控制結(jié)構(gòu)是權(quán)威等級，司法審判的專業(yè)性決定了審判人員受自我施加的標準和同業(yè)集體的監(jiān)督控制。上述差異，在解決兩者沖突和整合時需要把握以下幾點：

（一）司法審判具有中心性，司法行政具有從屬性

審判是法院的本質(zhì)職能，也是法院這一組織存在的目的。因此，司法審判在法院組織系統(tǒng)處于中心地位，司法行政就是為司法審判服務(wù)，對司法活動而言，司法行政具有附著性和服務(wù)性，必須充分保障人民法院以審判執(zhí)行為中心的各項工作職能的充分發(fā)揮，確保人民法院依法獨立公正高效行使審判權(quán)。

（二）司法審判與司法行政相分離

世界各國的政治、文化和歷史傳統(tǒng)不同，司法體制也存在差異，大致有兩種類型：一是以美國、俄羅斯以及日本、韓國等國家為代表的法院主導(dǎo)下的相對獨立機構(gòu)對法院進行管理，一般稱之為司法自治型管理模式；二是以英國、德國、澳大利亞、加拿大、法國等國家為代表的，由完全獨立于法院的專門司法行政機構(gòu)進行管理，一般稱之為行政型管理模式。但是由于司法行政權(quán)的內(nèi)涵存在共性，司法行政權(quán)的配置也遵循著相同的規(guī)律，即實現(xiàn)司法審判與司法行政相分離，將司法功能和行政功能相區(qū)分作為法院結(jié)構(gòu)設(shè)計的邏輯基點，構(gòu)建體現(xiàn)法官主體性和以審判活動為中心的法院結(jié)構(gòu)：一是區(qū)分法院審判事務(wù)和行政事務(wù)，審判事務(wù)由法定審判組織獨立行使，行政事務(wù)由法院內(nèi)部行政系統(tǒng)來完成。二是設(shè)立法官委員會作為法院管理事務(wù)決策機構(gòu)，設(shè)立法院管理局作為法院管理事務(wù)執(zhí)行機構(gòu)，負責為法官委員會和審判組織提供支持和服務(wù)。三是在人員編制、財政上擁有獨立確定、支配權(quán)，法院以法官為中心，其他人員包括法官助理、書記員、法警、行政人員等為法官提供輔助性服務(wù)；法官的職業(yè)保障受到法律保護，法官作為特殊的專業(yè)群體，其考評、監(jiān)督、懲戒等是法官委員會的專有權(quán)力。不同的是司法自治型模式下，司法審判與司法行政是內(nèi)部分離，即在法院系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)立相對獨立的司法行政管理局，負責法院行政事務(wù)的管理；行政型模式下，司法審判與司法行政是外部分離，即由作為司法行政機關(guān)的司法部負責法院的行政事務(wù)。

（三）司法行政圍繞司法審判活動并保障裁判者能夠獨立公正審判

司法權(quán)獨立行使是世界法治國家的通行原則，我國憲法和人民法院組織法也明確了審判權(quán)獨立行使的原則。司法行政作為司法審判的服務(wù)性功能必然要服從于維護司法審判獨立行使的目標。如在德國，聯(lián)邦和州司法部作為司法機關(guān)管理事務(wù)的決策主體，但不能干預(yù)司法活動，行政機關(guān)以向司法機關(guān)提供優(yōu)質(zhì)物質(zhì)和人力資源為己任，以司法權(quán)獨立公正行使為目標。作為獲取和配置資源的法院管理主體，應(yīng)當盡可能體現(xiàn)自治性，以保障司法獨立和效率。

三、解決司法審判與司法行政的沖突與整合之途徑思考

在推進司法體制改革中，應(yīng)依照司法規(guī)律處理好二者關(guān)系：法院審判功能直接實現(xiàn)組織目標，具有獨立性、中立性；法院行政職能輔助、服務(wù)審判組織及其活動，具有受令性、服務(wù)性以及弱化的控制性。立足于國家司法改革的部署和司法審判權(quán)的獨立性特點，基于司法審判權(quán)配置運行架構(gòu)改革的目標，應(yīng)當從以下幾個方面努力：

（一）實行司法行政事務(wù)和司法審判相分離的省以下由省統(tǒng)管的一體化管理體制。在法院經(jīng)費方面，借鑒國外司法行政的基本經(jīng)驗，應(yīng)建立相對獨立的司法財政制度，將法院的經(jīng)費單獨列入財政預(yù)算。在現(xiàn)行體制下，可以建立國家和省級兩級財政支持體制，由最高人民法院編制自身以及專門法院的財政預(yù)算，經(jīng)國務(wù)院財政主管部門匯總編入國家財政預(yù)算，直接上報人大審議，由全國人大批準后執(zhí)行；省高院編制地方各級法院的財政預(yù)算，經(jīng)省級財政主管部門匯總編入地方預(yù)算，直接上報人大審議，經(jīng)人大批準后執(zhí)行，由其負責分配、管理。特別需要強調(diào)，國務(wù)院和省級財政主管部門不得對財政預(yù)算方案予以減少或者改動，僅僅在形式上予以匯總。法院財政獨立將給予法院獨立審判以最直接、最有力的物質(zhì)保障，為審判獨立提供必要的物質(zhì)基礎(chǔ)。在法院人事管理方面，由于我國現(xiàn)行司法體制內(nèi)上下級法院為指導(dǎo)和被指導(dǎo)關(guān)系，地方法院法官的任命權(quán)仍應(yīng)當由地方各級人大行使，但是法官的編制則由省高院制訂各級法院編制方案，單獨提交省級人大通過，由省級組織人事和編制機構(gòu)負責統(tǒng)一管理，非經(jīng)省級人大不得變更。地方法院法官招錄由省級組織人事管理機構(gòu)負責統(tǒng)一組織。

（二）實行法院各審級內(nèi)部的審判功能和行政功能相區(qū)分的內(nèi)部管理體制。法院系統(tǒng)完全可以通過制度安排區(qū)分行政功能和審判功能，還審判組織以獨立地位，去除司法審判的行政化。建立審判權(quán)與管理權(quán)優(yōu)化配置、以審判權(quán)為中心的法院內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)：審判事務(wù)專屬法官之職權(quán)，法院管理事務(wù)的決策權(quán)屬于法官或法官集體，行政事務(wù)執(zhí)行權(quán)由法院行政管理人員完成。隨著社會的發(fā)展，專業(yè)分工的細密，法院部分行政后勤管理上應(yīng)該以社會化管理為主。如法院保潔、食堂、車輛等都可以選擇專業(yè)的社會服務(wù)機構(gòu)承擔，法院安全保衛(wèi)可以委托保安公司承擔，值庭警戒、押解等委托武警部門承擔。

（三）遵循司法規(guī)律，實行司法人員分類管理。以審判職能為中心，司法人員可以大致分為：審判人員、審判輔助人員（法官助理、書記員、司法警察）、司法政務(wù)人員（辦公室、人事處、行裝處等部門人員）。在現(xiàn)代法制社會中，法官職業(yè)是法律職業(yè)中最為重要的組成部分，因而法官具有其他類型人員不可替代的特殊性。隨著全面依法治國的推進，法官職業(yè)化將成為必然趨勢。首先從理論層面考察，法官法和法官等級制度的實行標示了法官的特殊地位和作用已經(jīng)被重視。法官是法院審判職能的具體承擔者，負責適用法律定分止爭，解決社會矛盾，是正義的象征、公平的化身和良知的守護神。因此，法院管理模式與制度的設(shè)計應(yīng)當始終以法官為中心來進行，尊重法官主體地位。另外，以法官為中心來設(shè)計和運作法院管理模式和體制符合現(xiàn)代管理學(xué)的基本規(guī)律。對法官及其主要從事與司法審判直接聯(lián)系的工作人員的管理制度其內(nèi)容以司法化管理要素為主，行政化管理人員的管理制度其內(nèi)容以行政化管理要素為主，其他人員的管理制度其內(nèi)容以尊重工作特性的目標管理為主。司法職業(yè)人員尤其是法官要職業(yè)化，提高法官任職的專業(yè)性、職業(yè)性要求。司法審判管理祛除行政化，保證審判權(quán)依法獨立公正行使：首先，法定審判組織（獨任制、合議庭）必須具有主動獨立行使審判權(quán)力的意識和能力，保證依法獨立公正行使審判權(quán)；根據(jù)案件特點，確立繁簡分流的審判原則，依法適用簡易程序，由審判員獨任審理，節(jié)約司法資源、提高審判效率；依法確定合議庭的審判職責，明確合議庭的權(quán)力范圍，解決合議庭合而不議、規(guī)則不清、責任不明等問題，提高合議庭決定的程序性、獨立性、平等性、公開性、有效性。進一步明確應(yīng)提交審判委員會討論案件的范圍，這個范圍可以因法院層級的不同做出一些調(diào)整，限縮審委會討論案件范圍，將提請審委會研究案件的數(shù)量比作為承辦法官考核項，鼓勵法官獨立辦案。其次，還權(quán)于法定審判組織，廢止案件審批制度。法院系統(tǒng)只有獨任庭、合議庭和審委會三個審判組織，法官會議只有建議權(quán)，不能代替主審法官做裁判，取消庭長、專職審委會委員、副院長、院長的案件審批權(quán)；建立行政權(quán)主動介入審判權(quán)的以非法履職處理的制度。確立獨立承擔案件責任規(guī)則。法官獨立行使職權(quán)，亦獨立承擔責任，因法定原因引起監(jiān)督程序時，法官得接受調(diào)查。目前海南法院已經(jīng)按照司法體制改革方案要求，建立了法官遴選（懲戒）委員會，司職法官的選任、懲戒，健全法官保障制度，確保法官因失職、瀆職、貪贓枉法受法紀懲過；確保正當履職法官，非因法定事由，非經(jīng)法定程序，不得將法官、檢察官調(diào)離、辭退或者作出免職、降級處分。

來源：人民法院報

作者：董治良海南省高級人民法院院長

編輯：IPRdaily 王夢婷